José Luís Espejo - La Transformación Social - 11

La Transformación Social - 11

La Transformación Social es una obra conjunta de Òscar Colom y de quien escribe (José Luis Espejo). Fue realizada entre los años 1993 y 1998 (aproximadamente). Es fruto del esfuerzo por encontrar un mínimo común denominador. Nunca fue publicada, pero sus conceptos básicos inspiran mi obra FUNDAMENTOS DE ECONOMÍA FACTORIAL y mi libro ALTO RIESGO, LOS COSTES DEL PROGRESO. Y asimismo, el ideal de vida que Òscar no ha dejado de llevar a la práctica, como empresario, como ciudadano, y como persona comprometida con el mundo.


6. Hacia un nuevo modelo redistributivo

         En el cuadro de texto número 11 exponemos un conocido fragmento de la obra de J. M. Keynes, que podríamos glosar de la siguiente manera: enfrente de doctrinarismos más o menos pseudo-marxistas, enfrente de visiones de la tecnoestructura liberal imperante, las ideas continúan marcando el paso de los tiempos, abriendo el camino hacia posteriores transformaciones políticas, económicas o sociales. Los filósofos y economistas han de ser lo bastante humildes como para reconocer el legado recibido de sus predecesores y las influencias asimiladas a través de los diferentes canales de vanguardia, en el mundo del pensamiento y de la experimentación de nuevas vías de cambio social.

         En esta obra somos suficientemente conscientes de la importancia del legado de conocimientos acumulados como para admitir sin reparos todo el bagaje de ideas, razonamientos y críticas extraídas de muy diferentes fuentes que nos han inspirado (aunque no dispongamos ni del espacio, ni tal vez de los conocimientos necesarios para airearlos o explicitarlos con la amplitud que merecerían). Pero ello no significa que, en base al —a veces interesado— principio —inmovilista— de que las ideas por sí solas no significan nada si no tienen una base real que las sustente, y unas expectativas de materialización, nos dejemos arrastrar por el reduccionismo que de él se desprende y nos limitemos a hacer una simple lectura o recapitulación de argumentos y análisis de los conocimientos y propuestas que circulan en el mercado de las ideas, ya sean de carácter coyuntural, estructural, o bien simples y ambiguos enunciados de cambio.

         Convencidos de que no basta con ello, y también de las carencias de enfoque teórico —y de plasmación práctica— que, a la vista de la realidad, adolecen los problemas y las ideas económicas hoy vigentes, hemos elaborado nuestra propia síntesis de respuestas a la problemática actual, de carácter gráfico, incluso esquemático, aunque síntesis al fin y al cabo. Estas propuestas, como el lector ya supone, se asientan en un trabajo previo de recopilación de datos, con el cual hemos efectuado una radiografía de distintas variables ajustadas a la realidad de los principales países desarrollados, entre los cuales cabe inscribir (con reservas) el caso español. Por ello, si bien es imposible profundizar más —por su propio carácter de aproximación a la realidad, que ha de ser evidentemente revisado o suplementado por otras aportaciones— en nuestro objeto de estudio, consideramos que, tanto el trabajo previo de preparación de las conclusiones que ahora presentamos, como estas mismas, son como mínimo una base de partida que, cuanto menos, pueden orientar el camino a seguir por posteriores estudiosos en la materia.

         No olvidemos un condicionamiento previo: cualquier estudio social parte de unas bases ideológicas y unos intereses concretos. Sabemos que toda aportación o lectura sobre el tema se acomoda a los postulados ideológicos o a las servidumbres políticas de sus inspiradores. Nosotros, por nuestro lado, sin renunciar a nuestro criterio ético y social, hemos apostado por un espíritu abierto, al margen de fidelidades doctrinales. Hemos pretendido atenernos a la realidad y, trascendiéndola, hoyar el terreno de la utopía (sin que por ello nos arrimemos a ningún tipo de utopismo). Sabemos que el análisis de la realidad y la interpretación de los «hechos» están mediatizados por las limitaciones de carácter estadístico, metodológico, o las nuestras propias, como estudiosos del sustrato económico. Así y todo, haremos un esfuerzo sincero para no dejarnos arrastrar por tales condicionantes.

         Debemos subrayar, no obstante, para frenar expectativas desmesuradas por lo que se refiere al epígrafe de este capítulo, que en él nos limitaremos a expresar propuestas de transición (provisionales) de carácter reformador del sistema actual, sin pretender ir más allá en la profundización de alternativas, que dejaremos para un tratamiento posterior. Sería iluso pensar en cambios revolucionarios sin la mediación de un proceso de maduración social previo, indispensable en todo objetivo transformador.

         Convencidos de que la problemática social hoy existente tiene soluciones posibles y viables, nos oponemos radicalmente a aceptar tanto cualquier clase de fatalismo como de vanguardismo de rompe y rasga, que a menudo pretende solucionar los problemas sin ponderar las consecuencias que ello conlleva, ni la complejidad que entraña todo proceso en su plasmación práctica, todo mecanismo transformador. Convencidos de la inutilidad de todo tipo de confrontación violenta, cualquiera que sea su propósito, nos oponemos, simultánea­mente y sin reparos, a cualquier tipo de asalto al poder, o de reformismo en los métodos y en los procesos de cambio, si no se dispone de alternativas concretas y comprensibles con viabilidad futura.

6.1. Alternativas transitorias en torno al sistema impositivo

         En un punto anterior, en el cual nos referíamos a las graves deficiencias del sistema impositivo español, llegábamos a las siguientes conclusiones: en primer lugar, éste descansa sobre las rentas productivas del trabajo y del capital, en beneficio de las especulativas u oportunistas, a causa de una errónea e ineficiente política de bonificaciones o control fiscal; en segundo lugar, está viciado por la evasión fiscal, lo cual —y como efecto colateral— magnifica el peso de la fiscalidad empresarial (la que tiene retenciones en origen —cotizacio­nes empresariales— o de declaración obligatoria, como es el caso de las empresas que cotizan en Bolsa): recordemos que si el pastel aparece más pequeño dada la carencia de contabiliza­ción de ciertas rentas del capital, las cotizaciones sociales obligatorias y otra serie de retenciones y exacciones empresariales de difícil elusión aparecen más gravosas de lo que son en realidad, por estar minusvalorado el resto de partidas de ingresos de carácter no salarial (lo cual desvirtúa la significación de las estadísticas oficiales); en tercer lugar, si bien en general las rentas salariales están más activamente controladas, participan de una forma u otra en la confusión creada en torno a la equidad horizontal, puesto que estas rentas no son efectivamente homogéneas, sino muy heterogéneas, en función de tipologías que están relacionadas con factores tales como categoría socioprofesional, estabilidad de la ocupación, rotación o flexibilidad, tamaño de los centros productivos, etc. (Y, por supuesto, no podemos obviar las situaciones de fraude o picaresca, aunque a niveles más marginales: fraude en las prestaciones sociales, trabajo sumergido, rigideces monopolistas de ciertos colectivos privilegiados de trabajadores, remuneraciones —no gravadas— en especie, etc.)

         Esta retahíla de considerandos, y otros que no hemos expuesto por razones de economía argumental, desemboca en la consideración siguiente: como vimos cuando nos ocupamos de estudiar los diferentes sistemas impositivos y de políticas de gasto, España se sitúa en un punto bajo por lo que se refiere a la presión fiscal, y en torno al promedio europeo en cuanto a esfuerzo fiscal; pero si tenemos en cuenta el volumen real (no nominal, considerando estimaciones de economía oculta y dinero negro) del PIB, España —vista en términos relativos— no destacaría especialmente ni por su alto nivel impositivo ni por un excesivo esfuerzo en gasto público.

         En España, en relación a su nivel de renta —en el marco doctrinario oficial actual—, se podría decir que no se pagan excesivos impuestos, ni el gasto público o su nivel de deuda son —todavía— insoportables. Pero, en nuestra opinión, tanto los impuestos como el gasto público son injustos, desequilibrados y están mal repartidos. Veamos por qué. En primer lugar, porque, como hemos visto, la presión fiscal se asienta fundamentalmente sobre dos colectivos: sobre las rentas salariales —especialmente de estrato medio— y sobre las rentas profesionales y de capital de carácter productivo, y muy concretamente sobre las que no tienen posibilidades de acceder a bonificaciones fiscales, subvenciones directas o a economías de escala (las pequeñas y medianas empresas, por ejemplo, para las cuales los impuestos locales, como el IAE —antigua licencia fiscal, con diversos anexos—, el sistema de tributación por módulos, así como otras contribuciones o tasas, tienen elementos discriminato­rios e insoportables para sus precarias economías).

         En segundo lugar, el gasto público no se reparte convenientemente, por los siguientes motivos: porque su crecimiento, como hemos visto, se subordina en buena parte a la financiación de la deuda anterior (lo que redunda en el engorde de los capítulos financieros en perjuicio de los productivos); porque su impacto redistributivo beneficia más a los perceptores de ingresos anteriores (antiguos cotizantes), sin atender a objetivos de carácter progresivo y solidario (es decir, sin beneficiar más a quien más lo necesita, sino a quien más ha contribuido en el actual sistema de reparto*; aunque ello, como veremos en la sección tercera, no se puede extrapolar al reparto entre diversos regímenes contributivos, ya que supondría un agravio comparativo para el régimen general en relación a los especiales); y, por último, porque si observamos las tablas de distribución de la renta familiar disponible que nos facilitan las diferentes actualizaciones de la EPF, las decilas de renta más beneficiadas por el sistema redistributivo ¡son las situadas entre la séptima y la novena!

         En definitiva, el sistema de gasto público redistributivo, por lo que se refiere a las políticas de bienestar social, no ejerce una función de gasto de carácter social (que es la que pretende una acción igualadora de rentas), sino de mera seguridad económica, sin atender a objetivos de progresividad, de incidencia redistributiva, y aún menos de igualación de oportunidades en el nivel factorial.

6.1.1. Primera clave: atender al principio de neutralidad

          La primera clave de una política redistributiva debería consistir en el siguiente presupuesto tácito: no aumentar los impuestos, para no ahogar el sistema productivo y los incentivos inversores, pero repartirlos mejor (lo mismo se puede decir de la política de gasto público). Como vimos en el apartado dedicado a cuestiones de terminología y metodología (punto 2 de esta sección), este objetivo ha de sostenerse en dos principios: el de la equidad horizontal (es decir, ni perjudicar ni beneficiar relativamente estratos equivalentes de renta), y el de la neutralidad en la asignación de los factores. No se trata, entonces, de recaudar más entre quienes ya tributan efectivamente —y tributan lo que tienen que tributar—, sino de extender la base imponible lo máximo posible, de forma cualitativa y cuantitativa. Cualitativa, porque el impuesto sobre la renta ha de ser extensivo, es decir, ha de gravar todas las rentas percibidas por el contribuyente, independientemente de si son factoriales o producto de una posterior reasignación de recursos, o si son en efectivo (en metálico) o en especie (coches de empresa, apartamentos, dietas, y otros privilegios que disfrutan los estratos altos de renta). Cuantitativa, porque ha de llegar a aquellos colectivos que se sabe que no tributan, y que estarían en condiciones de hacerlo, incurriendo por lo tanto en situaciones de fraude fiscal. Así pues, un sistema impositivo no será ni neutral ni equitativo si no atiende a este objetivo.

         Otra situación claramente regresiva, que atenta contra el principio de neutralidad, es la política de bonificaciones e incentivos fiscales, que benefician o perjudican de forma diferente a distintas figuras de renta (bienes inmuebles provenientes de activos empresariales, intereses, dividendos y ganancias de capital), por estar diferentemente distribuidas según el tipo de inversión, y por responder a razones u objetivos de política social o económica. Sabemos que los incentivos fiscales (ya se materialicen en deducciones sobre la base, ya en bonificaciones sobre la cuota, en descuentos en el pago de contribuciones sociales, o en compensaciones por doble imposición) devienen inoperantes cuando adquieren cierta estabilidad (rompiendo la natural asignación de oferta y demanda de recursos), pues se capitalizan* en la rentabilidad esperada de los activos, y en el coste de financiación, de manera que los niveles de inversión quedan así invariables.

         Hay otro aspecto a considerar: «Un problema más general reside en cuánto se pueden reducir la rentabilidad y el porcentaje de beneficios dentro de la renta nacional, para cualquier tipo de empresa, sin que se produzcan severas reducciones en la vitalidad y eficiencia de un sistema de empresa privada» (116). Y únicamente en este sentido cabría admitir o tolerar ciertos incentivos fiscales, porque ya por definición el sistema fiscal disminuye la propensión a invertir (el debate sobre las vacaciones fiscales* de las empresas noveles es un ejemplo de tal preocupación). De tal manera que el sistema impositivo ha de contrarrestar su impacto sobre las decisiones autónomas de los factores productivos con un política de incentivos pertinentes, pero no por ello beneficiando a unos en perjuicio de otros:

         «Puesto que existen pocas razones teóricas, si es que existe alguna, para tratar a la renta bajo la forma de ganancias de capital de forma distinta a las rentas convencionales por lo que respecta a fines fiscales, en principio parece razonable gravar las ganancias de capital de la misma forma que las demás rentas» (117).

         (Pero ello es a veces engañoso, puesto que sabemos que las exacciones pueden ser recuperadas, por vía fraudulenta o no, mediante: ajustes individuales de las rentas factoriales, subterfugios legales o ilegales, traslación de los impuestos sobre el precio de los factores, etc.)

         En definitiva, la disparidad de incentivos fiscales, y el diferente trato que reciben, por ejemplo, las plusvalías en relación a los intereses, las personas físicas en relación a las jurídicas, las familias en relación a los individuos, o la financiación propia en relación a la ajena, originan una tributación efectiva de las diferentes inversiones, según su financiación, excesivamente arbitraria y regularmente discriminatoria (la normativa establece un trato fiscal más favorable a la inversión en activos inmobiliarios que al ahorro financiero, lo cual —hasta junio de 1996— se puede extender a las plusvalías, en perjuicio de otras figuras, como por ejemplo los instrumentos financieros de renta fija, los fondos de pensiones o los seguros de vida) (118). No es éste el lugar adecuado para establecer un programa exhaustivo de medidas al respecto, pero sí que apuntaremos un marco de actuación: el que se refiere a la neutralidad impositiva y a la equidad horizontal, como principios básicos que han de inspirar un diseño de política fiscal correcta y justa (119).

         En consecuencia, la elección de las medidas incentivadoras y bonificadoras ha de ajustarse a realidades, no a expectativas (es decir, si se comprueba que son inoperantes han de desaparecer o ser sustituidas por otras más oportunas); han de ser equitativas (han de beneficiar a todos los factores —no especulativos o no ilícitos— por igual, y, si se establecen prioridades, éstas no han de estar fundamentadas en particularidades arbitrarias, sino en objetivos o fines establecidos —y consensuados— de antemano: estímulo al ahorro, a la inversión, al consumo, a la política tecnológica, al empleo, a la exportación, etc); han de ser neutras, por lo cual no influirán sobre las decisiones del contribuyente modificando su comportamiento en función de escenarios de incentivos o de desigualdad de gravámenes, entre unas ramas de actividad y otras; y, cómo no, han de ampliar su base impositiva, incorporando todos los agentes e individuos sociales y económicos que hayan quedado al margen del sistema impositivo.

6.1.2. Segunda clave: simplificación del sistema fiscal

         Una convicción genérica entre los estudiosos de la llamada «Hacienda Pública» es la de que ésta ha de tender, si no a un impuesto único (generalmente descartado por considerarlo inviable económicamente y porque, en cuanto a su gestión, se le han atribuido supuestas mermas en los ingresos fiscales y, por tanto, carencias en el principio de equidad, tanto vertical como horizontal), sí a una mayor simplificación, o al menos, coordinación del sistema fiscal.

         Por lo que se refiere a las personas físicas, los teóricos se inclinan por una reforma del impuesto general sobre la renta, tendente a simplificar las tarifas reduciendo el número de tramos de la escala impositiva. Nosotros consideramos que efectivamente se ha de incidir no sobre la progresividad formal sino sobre la progresivididad real. Ello supondría:

         1. Combatir el fraude fiscal, de forma que se avance hacia la universalización de la fiscalidad, mediante la individualización —no discriminadora, es decir, que no encubra nuevas vías de evasión fiscal, como sucede ahora— de la unidad fiscal. La individualización fiscal se correspondería, en el plano fiscal, a la percepción individualizada de prestaciones públicas monetarias y en especie: la primera presupone la segunda, de ahí su importancia en el modelo que proponemos.

         2. Disminuir el número de tramos. En países con un sistema avanzado (y no por ello menos progresivo, dada su alta tasa de corresponsabilidad fiscal, como por ejemplo Dinamarca, Holanda, Suiza o Canadá) oscilan entre 3 y 7.

         3. Actualizar las escalas atendiendo al aumento de la inflación. La ausencia de tal actualización es un sistema utilizado por la administración tributaria para arrancar —ilegítimamente— ingresos suplementarios.

         4. Eliminar el mínimo exento (nadie ha de quedar excluido del deber social de contribuir a los gastos del Estado), pero detallando como contrapartida del Estado la parte de los impuestos prorrateados a cada individuo en las prestaciones, los servicios sociales y los gastos orgánicos del Estado, asignando a cada uno aquello que sustrae de los otros contribuyentes en beneficio suyo, a título de impuesto negativo sobre la renta (o, como nosotros lo denominamos, como renta individualizada universal), o a la inversa si el individuo es pagador neto de recursos.

         5. Coordinar todavía más el impuesto sobre la renta con el impuesto sobre el patrimonio (con tendencia a que este último adquiera un mayor protagonismo en relación al resto de figuras impositivas), así como con otros impuestos de carácter no periódico (sucesiones, plusvalías, donaciones, etc.)

         Es básica una simplificación de la escala tarifaria a tono con modelos —si es posible— experimentados en otros países, antes de acometer otras reformas de mayor calado. Por ello, se hacen necesarias dos medidas: una mejora de la gestión tributaria y de control del fraude (sin pretensiones de aumento del aparato fiscal, sino más bien lo contrario), y una actualización de catastros. Consideramos que ir más allá (es decir, apelar al impuesto proporcional sobre la renta, con un tipo único) hoy por hoy significaría acabar definitivamente con la progresividad del sistema, lo cual sería manifiestamente injusto, dadas las graves desigualdades en el nivel factorial de reparto de recursos (qué duda cabe que una igualación efectiva de los horizontes vitales de los individuos haría innecesaria la aplicación de criterios de progresividad, por lo cual un objetivo declarado de simplificación fiscal ha de ir acompañado por medidas factoriales de equiparación de oportunidades vitales).

         Se puede mantener la neutralidad en la adopción de decisiones económicas a través de diversas vías: por la del control de los incentivos, tendiendo a suprimir los improcedentes, redundantes o inoperantes; por la de elaborar una política de reformas estructurales en la oferta de factores productivos (para evitar traslaciones o situaciones de rigidez monopolística de los precios de los factores); por la del estímulo al ahorro y a las inversiones productivas (no especulativas), mediante el establecimiento de una política clara de actuaciones sobre los patrimonios inactivos y de un diseño financiero que no beneficie a unos en perjuicio de otros; y, cómo no, reprimiendo el fraude y la insolidaridad fiscal, no tanto con actuaciones burocráticas, policiales, punitivas o judiciales (sin descartarlas), como con sistemas de universalización de las políticas fiscales y de rentas.

         Consideramos que simplificando la acción impositiva se puede neutralizar una de las causas que promueven el fraude fiscal. La reducción del número de tramos, dando lugar a una cierta ilusión fiscal, podría facilitar la afloración de las partidas ocultas de los tramos más altos, desincentivando el fraude, y también reduciría la presión actualmente desproporcionada sobre las franjas medias de renta (120). (Volvemos a recordar que nuestro modelo contempla una minimización de la presión sobre las rentas acompañada por un paulatino aumento de la presión sobre los patrimonios. Este particular lo ampliaremos un poco más adelante.)

         Si se pretende reducir la presión fiscal sobre las rentas productivas que se sitúan en el tramo medio-bajo de la escala impositiva, cabe la posibilidad de disminuir la presión sobre los estratos medios de renta sin necesidad de disminuir el tipo marginal máximo, acentuándola correlativamente sobre los estratos altos, por ejemplo, disminuyendo las deducciones y bonificaciones que benefician a tales sectores sociales. Por otro lado, las situaciones objetivas dentro de cada tramo relativo de renta —es decir, la garantía de cierta equidad horizontal— pueden ser salvaguardadas con la política distributiva y redistributiva que posteriormente detallaremos, y en ciertos casos —con restricciones, como hemos visto— con una política —transitoria— de incentivos y bonificaciones fiscales.

         (¿Ello habría de suponer un «retoque» a la baja sobre el tope máximo de la escala impositiva? Habría que estudiarlo en función de sus efectos sobre la pretendida progresividad efectiva. En todo caso, como hemos visto, la reducción de la presión impositiva sobre los tramos medios disminuiría el sacrificio fiscal global, sin que el mantenimiento del tope máximo se contradiga con este objetivo. Por otro lado, no hemos incluido en esta discusión el tema de la declaración conjunta, con sus diferentes enfoques —deducciones, sistemas de partición de rentas, y todas aquellas medidas que pretenden evitar discriminaciones que perjudiquen la equidad vertical y horizontal del sistema—, al inclinarnos inequívocamente por la declaración individual de rentas.)

         Respetando la psicología del contribuyente se puede desincentivar los poderosos estímulos al fraude, especialmente en los tramos altos de renta, haciendo uso de uno de los más poderosos recursos en manos del Estado: la llamada ilusión fiscal, que desdibuja la verdadera magnitud del impacto impositivo por medio de una asunción implícita del rol y la responsabilidad de cada sector social en la estructura global de la sociedad, si bien nos oponemos al uso de la inflación y de los impuestos indirectos para disimular exacciones impositivas encubiertas. (Tanto la ilusión fiscal, como la monetaria, como la social, se sostienen sobre dos debilidades humanas: la ignorancia y la vanidad de los individuos, que la llamada teoría de las expectativas racionales* no ha podido desmentir.) Sin embargo, ello no es más que un paliativo que en poco ayuda a superar la maraña y la complejidad del sistema impositivo actual. Además esta estrategia sería poco creíble e inoperante si no fuera acompañada por una efectiva represión de la evasión «de mala fe», o de otro tipo de medidas incentivadoras o concienciadoras de talante positivo.

         Por lo que respecta a las personas jurídicas, es decir, a las sociedades, son notorias tres reflexiones. Por un lado, la que se refiere a la doble imposición; en segundo lugar, la que atañe a la actualización de las tablas de amortizaciones; en tercer lugar, a la división patrimonial empresa/propiedad particular de los contribuyentes. Los dos últimos aspectos son obvios: se han de establecer los baremos que, por un lado actualicen, y por otro delimiten claramente, por una parte, las innovaciones tecnológicas que se van desarrollando, y por otra la proporción del capital fijo que es patrimonio de la empresa y aquella que lo es del propietario. La reflexión hecha antes acerca de la actualización de las tasas de inflación debería también incorporarse a este contexto.

         En cuanto al sempiterno problema de la doble imposición, queda claro un hecho: en las condiciones actuales es preferible favorecer los beneficios no distribuidos sobre los distribuidos (en forma de participaciones y dividendos del capital mobiliario). Se supone que los beneficios no distribuidos van a parar —por lógica económica— a la reinversión o a las reservas, por lo cual dicha reinversión, como cualquier otro factor productivo (atendiendo al principio de neutralidad impositiva) no debería gozar de ningún tipo de bonificación suplementaria especial (y recordemos que las reservas y los activos que capitalizan la empresa al mismo tiempo incrementan el valor de mercado de los activos financieros). Sin embargo, su utilización mediata (orientada a fines), con la finalidad de capitalizar la empresa (por lo tanto, sin usufructo personal inmediato del rentista o inversionista), habría de ser favorecida respecto a su adquisición como renta personal. Ello se habría de traducir, lógicamente, en un trato fiscal más favorable de los beneficios no distribuidos frente a los distribuidos en forma de acciones o participaciones.

         (Nuestra interpretación de empresario trabajador, cuya retribución la concebíamos como una renta del trabajo a todos los efectos, no participa en absoluto de la noción de capitalista ricardiano, es decir, aquel mero prestador de bienes de capital y beneficiario de sus rentas. Así, de este modo tan expeditivo, resolvemos el marasmo y la confusión existente en el corpus teórico tradicional en relación a los conceptos «empresario», «capitalista», y por consiguiente, sus derivados «interés capitalista», «beneficio» y «renta».)

         Ya sabemos que la doble imposición, tal como la entendía John Stuart Mill, se definía como la situación en la que el sujeto pasivo es gravado por el principal y por sus intereses. En el caso del sistema impositivo español, ello equivaldría a decir que el sujeto pasivo paga por el capital (en concreto, por sus resultados brutos, independientemente de cómo los reparta entre reservas, amortizaciones, provisiones y dividendos: volvemos a recordarle al lector que los beneficios no distribuidos «capitalizan» la empresa y aumentan el valor del activo en manos de los accionistas) y por sus rentas (como hemos visto, beneficios atribuidos a particulares en forma de dividendos o participaciones) o las plusvalías que genera.

         Pero éste no es el problema, puesto que, mientras el sistema no cambie, consideramos que ello es irresoluble —y justo—, ya que no se puede gravar la renta obviando el capital. (¿Por qué gravar la renta de los asalariados olvidando la de los poseedores de capital, que en este caso hemos denominado como un interés, o sea, un beneficio del capital? Por otro lado, no olvidemos el hecho de que, en realidad, el capital financia, con los impuestos sobre los beneficios, una serie de bienes y servicios de carácter indivisible —infraestructuras, seguridad, formación del capital humano— que son imprescindibles para su desenvolvimiento.)

         El problema proviene del hecho de que el capital sea gravado —redundantemente— en su componente de renta atribuible a una persona física (en el impuesto sobre la renta) y en su componente de renta atribuible a una persona jurídica (en el impuesto de sociedades). Insistimos, mientras el sistema continúe siendo el que es, se habrán de ajustar los mecanismos para eliminar, o, cuanto menos, mitigar no ya esta doble, sino esta triple imposición (como seguidamente explicaremos), delimitando claramente lo que es patrimonio personal en relación a lo que es patrimonio de la empresa.

         La situación es la siguiente (véase la figura 3): actualmente hay unos mecanismos compensadores (bonificaciones fiscales) que tratan de paliar, en parte, esta triple imposición (en el impuesto de la renta, sobre los beneficios distribuidos como persona física; y en el impuesto de sociedades, sobre los beneficios distribuidos como persona jurídica, así como sobre los beneficios no distribuidos como persona jurídica). Creemos que sería más fácil considerar que es de la empresa únicamente el beneficio no distribuido (que la capitaliza), y que todo lo demás, que va a parar a los particulares, es atribuible sólo a ellos. En este caso, la distinción entre renta personal y participación en los beneficios de una sociedad jurídica desaparece: todo es renta personal. Por lo cual consideramos que el beneficio de las sociedades que es distribuido ha de ser gravado como un patrimonio privado que genera unas rentas determinadas (aunque opere en forma de acciones, participaciones u obligaciones), traducible en dividendos, participaciones o plusvalías.

         (En definitiva, las deducciones por doble imposición aplicadas sobre las rentas provenientes de los dividendos distribuidos, gravados en el impuesto de sociedades, no hacen sino paliar en parte la realidad de dicha triple imposición, y hace el sistema más complejo y menos transparente; en cambio, distinguir netamente entre las rentas atribuibles a las personas físicas y aquellas que capitalizan las empresas —cada una con su diferente naturaleza— coadyuvaría a clarificar y simplificar el sistema impositivo, que es uno de los objetivos que nos habíamos propuesto.)

         Por ello, los dividendos han de tributar en el impuesto sobre la renta de las personas físicas en concepto de rendimiento del capital mobiliario, y no en el de sociedades. En el de sociedades han de tributar únicamente los beneficios no distribuidos, con un tipo impositivo necesariamente inferior al del impuesto sobre la renta. (Ya sabemos que en España —en 1997— es un tipo proporcional de un 35%, pero dado el nivel de perturbaciones que generan las bonificaciones fiscales, está lejos de situarse cerca de dicho tipo nominal. Partimos de la base de que, como en el nivel de las rentas factoriales sería absurdo intervenir de forma reasignadora o redistributiva, pues se rompería el principio de neutralidad impositiva, y dadas las irregularidades temporales o cíclicas de las cifras de negocio, y por tanto de los beneficios, es más lógico un tipo único, si bien descontaminado de toda la maleza de incentivos y bonificaciones que alteran su significado y lo vacían de potencia recaudadora.)

         Una vez que los tipos impositivos de los dividendos (beneficios distribuidos), participaciones o plusvalías se hubieran equiparado efectivamente a los del impuesto sobre la renta (mediante actuaciones de transparencia fiscal*, sujetas a retenciones en origen*, como sucede por ejemplo con los rendimientos del trabajo), eliminando este efecto de doble (o triple) imposición, se eliminaría, por un lado, una situación injusta (la doble imposición), sin incurrir en otra (favoreciendo lo que es un rendimiento personal —como lo es el del capital mobiliario— en relación a otros tipos de rendimiento —como por ejemplo los salarios—, con el establecimiento de tipos inferiores, bonificaciones y un marco de mayores facilidades de ocultación fiscal por parte del primero). Del mismo modo, se evitaría otro tipo de picarescas, que conducen a la dispersión patrimonial artificial, o a la creación de sociedades interpuestas o ficticias, para favorecer altos niveles de rentas.

         Está claro que ello no sería viable sin la especificación previa, en el momento en que se liquida el impuesto de sociedades, de la cuotaparte que va a parar dividendos, participacio­nes o plusvalías repartidos entre los socios, en relación a la que se destina a beneficios no distribuidos. Esta especificación serviría, si es nominal, para el control del fraude fiscal en el impuesto sobre la renta. Ello implica que el impuesto de sociedades habría de liquidarse posteriormente al reparto de dividendos, si se pretende alcanzar tales cotas de transparencia fiscal.

         (Recordemos que la liquidación posterior al reparto de dividendos no afectaría a la recaudación, pues, según nuestra propuesta los beneficios distribuidos tributarían exclusiva­mente en el impuesto sobre la renta, no en el de sociedades. Por otra parte, como vimos en la primera sección, nuestro criterio se inclina por acabar con las diferentes fórmulas de anonimato en el régimen jurídico empresarial y accionarial.)

         Nuevamente es necesario hablar de los incentivos. Como hemos visto, estos se han de regular para que no afecten los principios de neutralidad y equidad horizontal, evitando favorecer —como ocurre en la actualidad— cierto tipo de rentas en detrimento de otras (en concreto, las del capital en perjuicio de las salariales, o las improductivas —las que se fundamentan en inversiones improductivas— en perjuicio de las productivas) (121).

         En un segundo nivel de actuación, se trataría no tan sólo de simplificar la escala impositiva, o de delimitar los diferentes componentes que definen la renta de un sujeto pasivo, sino de simplificar el sistema en su globalidad. Ello, en conjunto, contribuiría a una integración de los tres principales pilares de la imposición directa (Impuesto sobre la Renta, Impuesto sobre el Patrimonio e Impuesto sobre Sociedades), en la vía hacia una efectiva coordinación —si no simplificación— del sistema impositivo.

         Lo que, en definitiva, se concretaría en la siguiente propuesta: el Impuesto sobre el Patrimonio, por un lado, habría de llenarse de contenido (es decir, crecer en potencia recaudadora y en eficiencia de su gestión: recordemos que, en España, en 1993 equivalía a un ridículo 0,2% del total de los ingresos impositivos del Estado); por otro lado, habría de contrapesar progresivamente el peso recaudador del impuesto sobre la renta, y derivar de su actual papel subsidiario en relación a este último (como sabemos, de apoyo para aflorar información sobre el estado patrimonial del sujeto pasivo) a un papel más protagonista. Este protagonismo se fundamenta en el hecho de que es únicamente el Impuesto sobre el Patrimonio el que tiene capacidad de establecer la base impositiva real de las grandes rentas, y de que, por esta razón, es el único instrumento que reúne las condiciones idóneas para que a través de él se puedan combatir las externalidades negativas de la concentración de la renta. En último lugar se habría de potenciar su cuantía para acercarnos a una auténtica política redistributiva, o al menos de igualación de oportunidades, atacando el núcleo duro de lo que alimenta el fraude fiscal, la corrupción, la especulación y el consumo suntuario (122).

         En resumidas cuentas, acentuando la tributación sobre los grandes patrimonios se contribuiría a desestimular las grandes concentraciones de riqueza suntuaria e improductiva, a tapar las brechas de fraude fiscal, a igualar las oportunidades vitales, a repartir renta, a combatir efectos perturbadores de tipo especulativo o monopolístico, a redimensionar el gasto suntuario y, en general, a disipar sus efectos perversos (subida artificial de los precios de los inmuebles, inflación por gastos suntuarios —y consiguiente déficit exterior—, deficiente utilización de los recursos productivos, ya sean horizontales —la tierra— como verticales —monopolios y oligopolios—, etc.), denominados —eufemísticamente— deseconomías (o externalidades negativas) de la concentración de los factores productivos.

         El impuesto sobre sociedades habría de adquirir el carácter ya definido, es decir, el de gravar únicamente los beneficios no distribuidos. El impuesto sobre la renta podría —de hecho debería— integrar una buena parte de lo que ahora son las retenciones en origen que sostienen las prestaciones contributivas de la Seguridad Social, y las rentas diferidas en el tiempo de servicios y prestaciones públicas y sociales (sin perder su carácter de retenciones en origen, para no estimular el fraude: véase la sección tercera, correspondiente a la protección social).

         Así, sin perder su personalidad actual, todos los impuestos directos habrían de estar coordinados en un cuerpo global y, a la vez, deberían establecer claramente su delimitación (ambas cosas, como hemos visto, no sólo no son excluyentes sino que, contrariamente, lo segundo es condición sine qua non de lo primero). La práctica enseña que, entre todos los sistemas fiscales que existen, no hay ninguno que se pueda considerar como de impuesto único, sino que, más bien, todos ellos mantienen, con sus respectivos matices, un corpus estructural —en sus elementos, no tanto en sus contenidos— similar al que acabamos de exponer aquí. Bien establecido y gestionado, con las modificaciones sugeridas, es el que mejor optimiza el sistema impositivo, y además responde a la construcción teórica y filosófica que sirve de base a la denominada Hacienda Pública moderna (a no ser que se pretenda cuestionar la escala de valores del orden político y económico de las denominadas Economías Sociales de Mercado).

         En base a nuestras propuestas, en este sistema los impuestos directos asumirían un papel redistributivo y discriminador de rentas: el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas tendría una específica función redistributiva; el Impuesto sobre el Patrimonio, de reducción de desigualdades sociales y de cierre de las brechas de evasión fiscal; el Impuesto de Sociedades, de colaboración, por parte de las empresas, en la creación de la infraestructura social que les es imprescindible para su funcionamiento. El primero, a partir de nuestro esquema, integraría nuevos recursos provenientes de las actuales contribuciones sociales y solventaría la actual doble imposición; el segundo ejercería un nuevo protagonismo, pues ganaría en potencial recaudatorio; el tercero se redimensionaría según las pautas anteriormente especificadas. En general, para todos, se redimensionarían y racionalizarían los beneficios y bonificaciones fiscales, y aumentaría su coordinación, con el fin de tapar vías de fraude fiscal.

         (Por contra, otras propuestas, como pueden ser la de la paulatina sustitución de impuestos directos y cotizaciones sociales por una mayor imposición indirecta —impuesto sobre el valor añadido e impuestos especiales— son de dudosa eficacia, de difícil control, son inflacionistas, atentan contra el principio de neutralidad y son regresivas.)

         La coordinación, en una estructura fiscal dada, por lo que hemos visto, sólo se asegura con el establecimiento de una normativa clara y precisa, con la progresiva simplificación de la escala tarifaria, y con una más eficiente gestión tributaria. Estas medidas pueden ayudar a los contribuyentes a comprender que les es más ventajoso mantenerse dentro que fuera de la legalidad impositiva, si ésta ofrece garantías y respeta los principios de equidad y capacidad de pago. Todo lo demás es entrar en terrenos pantanosos y neblinosos, con más riesgos potenciales que beneficios a largo plazo.

6.1.3. Tercera clave: corresponsabilidad entre administraciones

         Uno de los rasgos definitorios de la actual situación financiera del sector público es el descontrol en el apartado del gasto y, consecuentemente, en la Deuda Pública. Si bien este asunto está más relacionado con la gestión (tema que abordaremos después) que con el sistema impositivo, no estaría de más hacer mención a un asunto especialmente puntilloso: la corresponsabilidad fiscal. Damos por supuesta la coordinación entre las diferentes administraciones en el capítulo del gasto y de la Deuda Pública (sean del nivel vertical u horizontal que sean); pero se observan importantes disfunciones que se manifiestan en forma de duplicidades en cuanto al gasto, y en no-corresponsabilidad en cuanto a los ingresos impositivos directos.

         Las fórmulas actuales de descentralización, se han traducido frecuentemente, en la práctica, en una variante de centralización descentralizada, que además de no corregir los defectos que se pretenden enmendar, los reproduce a más pequeña escala, en contraposición a un paradigma auténticamente federal en lo económico y en lo político (y también en lo fiscal).

         Son comunes una serie de fallas en la Administración: doble rasero en su trato con el sector privado, irresponsabilidad en el gasto, duplicidad orgánica para las mismas funciones, falta de asunción de responsabilidades en las decisiones tomadas por la administración territorial, al estar exentas de la facultad de percibir ciertos ingresos impositivos (si dejamos de lado determinados impuestos, tasas y contribuciones de escasa cuantía global), etc. Una auténtica corresponsabilidad fiscal abarataría costes y evitaría la ruptura de la solidaridad en la gestión del sistema impositivo.

         Una auténtica corresponsabilidad —con los ajustes necesarios para el mantenimiento de la solidaridad interterritorial— implicaría por igual a la Administración Central y a los entes territoriales en el desgaste político y público que supone la política fiscal; asimismo, obligaría a las administracions territoriales a gestionar mesuradamente los tributos (es decir, a mejorar su eficiencia en la tributación y en la gestión del gasto); y, por último, aumentaría su grado de autonomía en el diseño de su propio orden de prioridades (mediante un mayor grado de financiación incondicional*), por lo que se refiere a sus decisiones de gasto:

         «La idea central de una propuesta en este sentido debería ser sustituir una parte de la financiación incondicionada que actualmente reciben las CC.AA. [Comunidades Autónomas] a través de las subvenciones de carácter general determinadas vía PPI [Porcentaje de Participación en los Ingresos], por ingresos procedentes directamente de los rendimientos del IRPF [Impuesto sobre la Renta] en el territorio. El Estado dejaría de ingresar (por la vía de una deducción en la cuota líquida, por ejemplo), una parte de estos rendimientos y dejaría abierta la posibilidad de que pudieran obtenerla las CC.AA. aplicando un tipo equivalente al que el Estado ha dejado de aplicar. Naturalmente, la reducción experimentada en las subvenciones de carácter general percibidas por las CC.AA. debería ser la misma que la cantidad que potencialmente pudieran obtener a través del IRPF haciendo uso del margen que el Estado les ha dejado disponible, lo que significa que las CC.AA. verían reducida su subvención en proporción directa a su participación en el IRPF. Las CC.AA. disfrutarían de discrecionalidad para fijar su propio tipo impositivo y dispondrían, en la práctica, de un tramo autonómico variable en el IRPF» (123).

         Consideramos que esta asunción de responsabilidad ha de ser significativa. Si queremos que los entes territoriales se autorresponsabilicen de su propia gestión, esta corresponsabilidad fiscal no ha de consistir únicamente en la gestión de unos derechos sin asumir riesgos o el desgaste político correspondiente. Las autonomías y las entidades locales han de ser garantes de la correcta administración de los ingresos tributarios de su comunidad —manteniendo el principio de solidaridad, que podría garantizar el Fondo de Cooperación Interterritorial, así como una serie de coeficientes que tendrían en cuenta factores tales como población, renta per capita, y otras características definitorias de cada comunidad—, responsabilizándose, por ejemplo, de mejorar la eficiencia de esta gestión combatiendo el fraude fiscal de su comunidad (los servicios de la Agencia Tributaria —manteniendo su autonomía— podrían estar, de este modo, asimismo descentralizados). De tal manera que el esfuerzo fiscal, y por lo tanto el sacrificio marginal mínimo, se iguale en todos los niveles comunitarios y territoriales, al menos por lo que se refiere a la cuota de protagonismo de cada nivel en la gestión de sus propios recursos impositivos (se sobreentiende que aquel sería el mínimo necesario para una descentralización viable y oportuna).

6.1.4. Cuarta clave: incidir sobre la riqueza ociosa y la renta especulativa

         En puntos anteriores hemos expuesto una serie de reflexiones sobre el tratamiento a dar a los patrimonios improductivos y a las rentas especulativas. En este punto nos centraremos en sistematizar estas ideas. En primer lugar es necesario hablar sobre los patrimonios. Consideramos que el Impuesto sobre el Patrimonio no sólo ha de continuar asumiendo la función primigenia —complementaria del impuesto sobre la renta— de control de la situación patrimonial real del contribuyente, sino que además ha de reforzar su carácter recaudador (ha de aumentar su función redistributiva: incrementando las tarifas impositivas —coordinándolas con otros impuestos, como el de transmisiones patrimoniales lucrativas—, para impedir fuertes acumulaciones de riqueza, especialmente a través de las transmisiones hereditarias, y para desincentivar la existencia de patrimonios y capitales improductivos).

         Hay dos maneras de redistribuir la propiedad: la primera consistiría en facilitar la liberación de los patrimonios improductivos y los especulativos mediante la presión fiscal y la acción del mercado; la segunda sería diseñando unos impuestos sobre donaciones y sucesiones hereditarias de tal manera que los patrimonios, por sí mismos, tengan un incentivo para distribuirse —por donación o herencia—, desincentivando los grandes procesos acumulativos.

         Nosotros nos inclinamos especialmente por la primera fórmula, poniendo un mayor acento sobre los bienes raíces, los cuales constituyen el sumidero de los procesos acumulati­vos, el núcleo duro de la especulación, y un obstáculo a la competencia perfecta autorregula­da. Mientras el impuesto sobre el patrimonio no adquiera un protagonismo real en la política de igualación de oportunidades vitales, no es razonable pensar en resolver el círculo vicioso de los estrangulamientos económicos que llevan a las crisis cíclicas (tal como señalamos en el capítulo 2 de la primera sección). El requisito para superar esta disfunción radica, así pues, en atacar el núcleo duro —con raíces históricas lejanas, y a veces oscuras— de la especulación, el fraude, el atesoramiento improductivo y el derroche.

         Pero mientras la primera alternativa —actuación sobre los patrimonios improducti­vos— no se vea plasmada en la realidad, y alcance un determinado nivel de eficacia, se podría establecer un impuesto progresivo sobre las donaciones y sucesiones hereditarias cuyos tipos impositivos dependiesen tanto de la riqueza del donante como de la del perceptor: la recepción de una donación o de un legado por parte de un hombre rico estaría gravada por un alto tipo impositivo, mientras que la percepción de una suma similar por un beneficiario falto de patrimonio estaría sujeta a un tipo impositivo más bajo, en función de una escala impositiva dependiente tanto de la fuente del patrimonio heredado como del patrimonio —previo— del beneficiario.

         Si bien vemos preferible el primer sistema (el reparto o la detracción de renta y propiedad a nivel factorial), por su mayor eficiencia en la asignación de los factores, y por su mayor neutralidad, no por ello el segundo sistema mencionado (impuestos progresivos sobre transmisiones patrimoniales lucrativas) pierde significación y utilidad. El gravamen sobre la cantidad recibida por el perceptor —heredero o beneficiario de una donación—, en función de su patrimonio personal, sería evidentemente regresivo si no se corrigiera incidiendo progresivamente sobre la fuente transmisora del patrimonio: si la herencia o legado no es gravada teniendo en consideración la cantidad transferida por el donante (no sólo la recibida por el perceptor), se incurre en el riesgo de facilitar la dispersión patrimonial a efectos fiscales, neutralizando su potencial redistributivo (es decir, el efecto progresivo deseado en el impuesto sobre el patrimonio), a través de la transmisión de tal patrimonio entre una maraña de sociedades interpuestas, testaferros, familiares, hombres de paja, o mediante la cesión fragmentaria de las transmisiones intervivos (en dinero negro, en bienes ocultos o en bienes en especie de bajo riesgo fiscal por su carácter no duradero) (124).

         De esta manera, siempre que hubiese un control riguroso de dichas transmisiones, se respetaría un cierto reparto «natural» de la riqueza, los incentivos al ahorro y la progresividad que el sistema impositivo requiere: el individuo con un gran patrimonio tendrá mayores estímulos —a causa de la progresividad del impuesto en la fuente— para repartirlo entre particulares con bajo nivel de rentas, pues así minimizaría su tipo impositivo, y asimismo se desincentivarían posibles tentaciones de simple dispersión lucrativa de rentas (a objeto de evadir impuestos) a raíz de la progresividad en la fuente (125). Nuevamente el tema de los incentivos es básico, pues si por un lado se ha de aspirar a una igualación de oportunidades, por otro no se han de cerrar puertas a los estímulos al ahorro, la inversión y la creación de riqueza. Consideramos que los impuestos de transmisiones patrimoniales lucrativas no tienen por qué entorpecer estos objetivos:

         «La confusión que priva en la mente del público sobre este asunto se pone de relieve por la creencia generalizada de que los impuestos sobre herencias son los responsables de la reducción de la riqueza de capital de un país. Suponiendo que el estado aplique los productos de estos impuestos a sus gastos ordinarios, de manera que los impuestos sobre ingresos y el consumo se reduzcan o eviten proporcionalmente, es claro que una política fiscal de altos impuestos sobre herencias tiene el efecto de aumentar la propensión a consumir de la sociedad. Pero como un crecimiento de la propensión habitual a consumir servirá en términos generales (es decir, excepto en condiciones de ocupación plena) para aumentar al mismo tiempo el aliciente para invertir, la inferencia que comúnmente se hace es precisamente la opuesta a la verdad.

         De este modo nuestro razonamiento lleva a la conclusión de que, en las condiciones contemporáneas, el crecimiento de la riqueza, lejos de depender de la abstinencia de los ricos, como generalmente se supone, tiene más probabilidades de encontrar en ella un impedimento. Queda, pues, eliminada una de las principales justificaciones sociales de la gran desigualdad de la riqueza (...) Esto afecta particularmente nuestra actitud hacia los impuestos sobre herencias, porque existen ciertas justificaciones de la desigualdad de ingresos que no pueden aplicarse a la de herencias» (126).

         Si bien una imposición sobre transmisiones patrimoniales lucrativas puede desincenti­var, a corto plazo, decisiones para invertir o ahorrar, a largo plazo —si se distribuyen convenientemente estos recursos, siempre que vayan a parar al consumo en una probable situación de subocupación de factores productivos—, necesariamente, si no hay obstáculos a la correcta asignación de factores productivos (por ejemplo, disfunciones en los mercados, situaciones de monopolio, etc.), han de animar la demanda agregada, y por lo tanto la inversión. Y ello sin tener en cuenta la ventaja añadida de establecer una situación de partida más igual en los horizontes vitales de los individuos.

         Partiendo del hecho de que la riqueza ociosa (a través de una actuación decisiva —a corto plazo— sobre los patrimonios, y de otra actuación significativa —a largo plazo— sobre las transmisiones patrimoniales) una vez que se moviliza genera más riqueza, de la misma manera, su mal uso —o dicho de otra manera, su uso aberrante— a través de la especulación rentista a corto plazo, ha de ser gravado convenientemente.

         (Remitimos al lector para que revise la sección primera, sobre las estructuras productivas, a fin de que conozca nuestra interpretación del concepto abstracto «creación de riqueza», que nosotros no equiparamos al de «producción de cosas», y por ende de necesidades, sino al de «satisfacción de necesidades», que pueden ser tanto materiales como inmateriales. Es decir, cuando abogamos por el reparto de la riqueza no lo hacemos por el consumo de cosas, sino por la satisfacción de necesidades, lo que no es lo mismo. Sirva lo dicho para evitar erróneas interpretaciones —de carácter productivista— por lo que se refiere a nuestras ideas.)

         Gran parte de los patrimonios ociosos, cuando tienen una cierta entidad, no se canalizan productivamente, sino que se filtran por los sumideros de la especulación, y alimentan el llamado dinero caliente*, el fraude fiscal inmobiliario, y el gasto suntuario (en inmovilizados, en obras de arte, en joyas, en vehículos de lujo, en evasión...) Es precisamente el gasto suntuario el más inflacionista, y el que tiene peores efectos sobre la balanza comercial; el dinero caliente es el que perturba los tipos de interés y las tasas de cambio; y la especulación es la que desincentiva la inversión productiva y provoca desequilibrios cíclicos. Por ello, el patrimonio ha de ser gravado en función de su uso, de tal manera que si se justifica una utilización productiva (es decir, si pasa a ser capital productivo) creemos que habría de ser gravado a un tipo inferior a si se utiliza de forma improductiva o suntuaria (en cuyo caso habría de ser penalizado).

         Consideramos que, en el Impuesto sobre el Patrimonio, el uso productivo habría de ser de alguna manera favorecido, y, en cambio, el uso consuntivo o suntuario habría de ser penalizado con tipos superiores. La especulación y el atesoramiento, de esta manera, perdería parte de su atractivo, y en cambio lo ganaría el uso productivo del capital (127).

         La perspectiva nos ha de orientar hacia la simplificación del sistema, atendiendo al proceso colateral que hemos mencionado al referirnos al impuesto sobre las rentas, corregido por la actualización de las categorías catastrales para los bienes raíces*, considerando que en la medida que los impuestos sobre transmisiones y sobre los patrimonios ganen potencia recaudadora se irán creando los estímulos «naturales» que desincentiven las grandes acumulaciones de riqueza. Así pues, ¿cómo conciliar la simplificación pretendida con la mayor complejidad que supondría el establecimiento de una escala corregida (por la aplicación de coeficientes) en las trasmisiones, y la acentuación del carácter recaudador de los patrimonios? De nuevo nos encontramos ante un dilema: simplicidad frente a equidad, eficiencia frente a solidaridad. Como decíamos, la aplicación de esta política fiscal puede coadyuvar a crear las bases que permitan la autorregulación* —a nivel factorial— del sistema económico, y a generar nuevos impulsos para la asignación óptima de los recursos, lo que en último término puede permitir una mayor simplificación y unificación del sistema fiscal (pero dado su carácter hipotético y especulativo, y el abismo existente entre la realidad actual y el mero análisis teórico, sería ocioso imaginarse cómo habría de ser el sistema fiscal en esos momentos).

         Por último, llegados a un cierto punto de «autorregulación» (a través de una presión impositiva que desincentive la acumulación especulativa de riqueza, y por lo tanto, los obstáculos a la correcta asignación de los recursos), no sólo se podrá reducir «naturalmente» la presión sobre las rentas productivas, sino que además —entre otras cosas— se desvelarán los misterios en torno al oportuno tratamiento de fenómenos tales como los procesos inflacionistas y especulativos, que los gobiernos se niegan a considerar como lo que son: meras excrecencias, rémoras de un crecimiento insano y sincopado (es decir, con «quistes» de acumulación de riqueza ociosa) de los mercados.

6.1.5. Quinta clave: incidir sobre el gasto suntuario

         Posteriormente comprobaremos de qué manera favoreciendo el ahorro privado se perjudica el ahorro público. Igualmente, gravando el consumo privado, con la exención del ahorro privado (es decir, implementando un impuesto progresivo sobre el gasto privado) se perjudica el ahorro público y el sistema se hace más regresivo. Pero si se mantiene el sistema, favoreciendo por medios fiscales (estímulo a cierto tipo de activos, respetando el principio de neutralidad) el ahorro privado y gravando (mediante cierto tipo de penalizaciones fiscales) el consumo vicario privado, se mantiene en equilibrio el ahorro público, se penaliza el gasto suntuario y se favorece el ahorro privado.

         Así, sería bueno reinstaurar altos tipos impositivos para el gasto sobre el lujo (por ejemplo, aun manteniendo el actual esquema del impuesto sobre el valor añadido, reincorporando la figura de los productos de lujo). A pesar de las restricciones que ofrece el actual marco comunitario (recordemos que únicamente en el caso del impuesto sobre el valor añadido hay una cierta coordinación —que no armonización— fiscal), hay un suficiente margen de maniobra en este aspecto, contando con que tal medida sería socialmente bien vista (en términos generales). Asimismo, se incidiría sobre el gasto en términos relativos más inflacionario (otra cosa sería actuar estrictamente sobre los servicios, para lo cual se requerirían políticas de oferta), así como sobre una de las principales causas del déficit exterior.

         Esta medida sería progresiva y justa, y no afectaría al ahorro público (sino que, contrariamente, lo favorecería gracias al aumento de los ingresos impositivos): «El Estado podría incrementar los ahorros totales mediante un aumento de los tipos impositivos [en nuestro caso, sobre el impuesto sobre el valor añadido de los productos de lujo] tal que redujera el consumo corriente de los ciudadanos privados y dedicando el incremento de ingresos al ahorro público y por tanto a la acumulación de propiedad pública» (128).

         En el punto 4.2. de esta segunda sección —a partir de unas estadísticas no del todo fiables y que, además, no nos permiten hacer estimaciones sobre el gasto no básico, o suntuario, de los ciudadanos— observamos cómo no se puede meter en el mismo saco todo tipo de consumos. Su análisis evidencia que el consumo de bienes básicos crece poco o se ha estancado, y no es —si no median circunstancias excepcionales— el más inflacionario. El consumo de servicios es el que más aumenta proporcionalmente; si se pretende reducir la inflación subyacente aquel se ha de regular mediante políticas de oferta, pues es el menos expuesto a la competencia exterior. El consumo de bienes suntuarios, que —en los años de bonanza económica, en España— ha tenido un crecimiento explosivo, continúa siendo favorecido por un sistema fiscal que —con un tratamiento involutivo— encorseta su correcto gravamen mediante unos tipos impositivos que, en ciertos productos, han bajado de un 33% a un 16%.

         Ello no sólo no favorece la progresividad, sino que estimula el consumo vicario (imitativo y ostentoso), así como otra serie de desequilibrios económicos. La reinstauración de tipos impositivos sobre el gasto suntuario a tono con la realidad de esta situación es el único correctivo posible (por el contrario, se han de mantener tipos bajos en los productos de consumo básico), lo que a la postre es una manera indirecta de abordar el problema de la regresividad de los impuestos indirectos. Para instrumentar estas medidas se habrían de precisar listados detallados de productos en orden a la tarifa impositiva, actualizados en función de su carácter más o menos básico o suntuario (sociológicamente hablando).

         En estas condiciones, sería saludable prevenir la repercusión de los impuestos que penalizan los precios y salarios que inciden sobre los agentes económicos que no están en condición de poder hacerlo a su vez (consumidores finales y asalariados). Está claro que es únicamente en mercados competitivos por parte de la oferta donde esta repercusión se hace más difícil (pues en mercados abiertos reduciría la competitividad del mismo agente económico). Pero en los mercados cerrados o poco competitivos la repercusión de los impuestos se hace más sencilla, porque esta restricción deja de existir. Nuevamente, en este caso, se hacen necesarias políticas de oferta de carácter estructural.

6.1.6. Sexta clave: impuestos ecológicos

         Nos adentramos en una nueva era en la cual —dado nuestro sistema de vida y de producción— no está claro que sea viable que salgamos indemnes de los retos del futuro. Las externalidades del crecimiento económico afectan decisivamente al medio natural, a nuestra calidad de vida, y a nuestras perspectivas de futuro inmediato, en tal medida que se hace imprescindible acudir a nuevas vías de financiación para paliar —y en el mejor de los escenarios, corregir y encauzar— los efectos negativos del crecimiento y el desarrollo, con el fin de situarlos a niveles más sostenibles.

         Es necesario preservar, custodiar, conservar, distribuir, administrar, regenerar y reponer los recursos: ahorrar recursos, plantar árboles, limpiar ríos y costas, depurar atmósferas, reparar procesos de erosión, luchar contra los efectos del proceso de calentamiento global, ayudar al desarrollo —sostenible— de los países menos avanzados... Estamos en una «aldea global» donde la Naturaleza no conoce fronteras. Por lo cual es urgente que nos planteemos un nuevo marco impositivo que incluya impuestos o cánones sobre el uso de los recursos, que recaigan sobre la colectividad consumidora en general y sobre las empresas en particular (atendiendo a su impacto sobre el medio), a partir de la consigna «quien contamina —y quien malgasta— paga». No es admisible que los agentes económicos (productores y consumidores) hagan uso de los recursos naturales limitados y los destruyan a placer sin ningún coste.

         (Pero hay que ir más allá: consumir, destruir o agotar los recursos no renovables o no renovar oportunamente los renovables no es un problema que se resuelva únicamente poniéndoles un precio, pues —dada su importancia vital— no tienen precio. Esto último no puede ser más que un paliativo, en el camino de la efectiva preservación de los recursos. No existe ningún derecho que nos asista para condenar a la miseria a las generaciones futuras ni para masacrar la vida de los ecosistemas naturales. El ser humano forma parte de la Naturaleza, y como tal ha de asumir su cuotaparte de responsabilidad —ciertamente importante— en el reparto de derechos y deberes por su preservación y disfrute. Quizá, en el futuro, el «pago» por los desmanes ecológicos pase efectivamente de la esfera de lo fiscal a la esfera de lo penal.)

         Hoy por hoy, tanto los unos como los otros (consumidores y productores) han de financiar la regeneración subsiguiente al mal uso de los recursos, a su coste real (y en su coste se han de imputar el precio de los costes externos de las deseconomías ecológicas, de las medidas previsoras o correctoras, y de la investigación básica que ello comporta). El Estado no sería más que un intermediario que recaudaría los fondos necesarios para ejercer esta política ecológica (sin sustraerse de sus propias responsabilidades —normativas, reguladoras y ejecutivas— en la conservación del medio). Para ello se haría necesario el diseño de unas figuras impositivas que sufragasen esta responsabilidad del cuerpo social respecto a la conservación del medio.

         Tales figuras podrían diferenciarse en unas tasas o cánones sobre el uso de ciertos recursos, por un lado (por ejemplo, sobre los hidrocarburos, energía en general, agua, etc.), que ineludiblemente tendrían carácter regresivo, y para compensar éste, en un segundo nivel de actuación, en un recargo progresivo (pagadero por todos, si bien siguiendo una escala progresiva) sobre las rentas factoriales de los individuos y sobre los patrimonios. Dicho recargo tendría un carácter similar al que posteriormente enunciaremos al hablar sobre las contribuciones a la protección social (véase la sección tercera), es decir, de retención en origen y con una funcionalidad preestablecida.

         Pero si bien este discurso entra en sintonía con las corrientes de pensamiento económico más responsables y avanzadas de la época, nosotros pensamos que la manera más directa de atacar este problema -el del crecimiento acelerado con altos costes ecológicos— por su raíz conecta con propuestas presentadas en apartados anteriores: la política fiscal más ecológica es la que haga recaer el peso de su acción sobre los patrimonios; es decir, para simplificar las ideas, habrá de ser indefectiblemente el impuesto sobre el patrimonio, incorporando todos los bienes y recursos de la Naturaleza (como bienes escasos a preservar y administrar), el que asiente las medidas de preservación del medio. Por ejemplo, el gravamen del suelo inmovilizado que es fuente de especulación, evitaría muchas de las deseconomías urbanísticas o especulativas (y la degradación de los bosques y pastizales); la actuación fiscal sobre el dinero caliente evitaría gran parte de los desajustes ecológicos a escala europea y planetaria —y de la sobrecarga de deuda sobre los países pobres—; la actuación contra comportamientos monopolísticos y monopsónicos* (por ejemplo, en el sector de productos básicos minerales y de alimentación), especialmente en el llamado Tercer Mundo, evitaría situaciones lesivas contra su calidad de vida y de sobreexplotación, etc.

6.2. Alternativas transitorias en torno a la atención al individuo

         A lo largo de esta sección hemos destacado una limitación en nuestro trabajo. La unidad básica de estudio que utiliza el INE (Instituto Nacional de Estadística) para efectuar sus cálculos sectoriales es el hogar. Así, en la EPF (Encuesta de Presupuestos Familiares), el hogar es el ámbito donde se localizan las actividades de consumo y gasto, y donde se perciben los ingresos. El hogar sería definido entonces como la persona o conjunto de personas que ocupan en común una vivienda familiar o parte de ella y que consumen alimentos y otros bienes con cargo a un mismo presupuesto. (Es decir, para los Estados de Derecho actuales, la unidad fiscal y de rentas es la familia y no el individuo.)

         Hay otras posibles unidades que han sido contempladas en la literatura sobre la teoría de la redistribución: el individuo, el núcleo familiar y la familia. Desde el punto de vista de los teóricos del concepto de bienestar, el núcleo familiar se considera la unidad más adecuada, ya que la distribución interna de la renta responde a las necesidades de sus miembros, los cuales guían sus acciones por relaciones —en principio— recíprocamente desinteresadas. Se trataría, entonces, de una concepción moderna de la familia limitada a los vínculos de parentesco más estrechos (relaciones de padres e hijos). Simultáneamente, por atender a funciones de bienestar —no sólo de renta—, las dificultades de cálculo son casi insalvables.

         A otro nivel, cuando la familia atiende a la convivencia en un mismo hogar de varios núcleos (que en ocasiones coinciden con generaciones diferentes), la cosa se complica todavía más: sería el caso de una unidad formada por una madre viuda, con una hija casada y un abuelo (el hogar contendría tres unidades familiares, que serían asimismo tres generaciones). La familia se distingue, en relación a otras concepciones, por el hecho de que todos sus miembros permanecen unidos por alguna relación de parentesco. Así, para resumir, distinguiremos la familia del hogar en que éste no se constituye necesariamente en función de relaciones familiares directas; y la familia del núcleo familiar en que este último se limita a familias con un parentesco inmediato.

         La adopción del individuo como unidad de análisis ha sido minusvalorada a pesar de su más fácil computación. Y ello es así porque continua vigente una concepción de la organización social de carácter patriarcalista y patrimonialista: esto es, que tiene una cabeza visible (el «cabeza de familia»), y que está cohesionada a partir de una unidad patrimonial, o caja común, que es en definitiva la que conforma el presupuesto que atiende a las necesidades familiares. Pero, como hemos visto, esta consideración no está exenta de complejidades y de paradojas.

         En muchas ocasiones, cualquiera que sea la idea que se elija de unidad familiar (como concepto administrativo, u hogar; como unidad social, o familia nuclear; o como familia extensa, o familia sencillamente), la existencia de diversos perceptores, a veces plenamente emancipados, pero administrativamente vinculados (es decir, empadronados en el mismo domicilio), falsea y altera la realidad social. Esta elección (la del hogar como unidad elemental) tiene un elevado coste social, porque condena a los no perceptores a estar situados en una relación de dependencia —cuando no de servidumbre— respecto al cabeza de familia, o simplemente respecto al perceptor de los ingresos.

         Consideramos que, para la aplicación universal —y realista— de la justicia distributiva y redistributiva, la perpetuación de esta visión de la estructura social (hogar, familia, o núcleo familiar como institución elemental de variada fisonomía: unipersonal, bipersonal, de cinco, de seis individuos...), al cuestionar de raíz la igualdad de derechos y oportunidades, limita la libertad de acción, de decisión y de desarrollo de los individuos.

         El individuo posee unos derechos intrínsecos, y el Estado ha de garantizar su respeto. Por ello, desde que nace, el individuo ha de tener su autonomía, su identidad y su personalidad garantizadas a través de lo que de hecho le confiere significación: poder subvenir a su propio sustento. El Estado tendría que —ciertamente no en su integridad— atender sus necesidades elementales, que le garanticen esta soberanía básica, indispensable para la libre elección de su horizonte vital y para la igualdad de oportunidades efectiva. Nosotros abogamos por el cambio de base, es decir, porque la unidad fiscal de rentas por naturaleza y derecho se sitúe en el individuo, no en la familia.

6.2.1. Generalización de rentas compensatorias de carácter individual

         Estadísticamente no hay soluciones mágicas. Cuando se escogen unidades estadísticas compuestas por más de un miembro —es el caso de los hogares— se les concede un mismo peso, con independencia de su composición (es decir, en el sistema vigente, ante el Estado, importa poco que la unidad familiar sea unipersonal, de tres, de cinco o de ocho personas.

         En las tablas 16 a 18 comprobamos (a partir de la Encuesta de Presupuestos Familiares de 1990), que, entre los 11,3 millones de hogares (para un total de 38,5 millones de habitantes censados en 1990, en España), las situaciones familiares varían enormemente en función de factores tales como edad, sexo, número de miembros, número de perceptores de ingresos, etc. No consideramos necesario repetir las conclusiones a las que habíamos llegado. Sólo nos queda resaltar que, para una misma unidad de renta, su reparto —el de la renta— variará en función del número de perceptores de ingresos y de unidades residentes (y, más detalladamente, de la edad, del sexo, de la salud, y de otras necesidades particulares de los individuos):

         «El número de miembros [del hogar] afecta sustancialmente la posición económica individual. En la práctica, conceder la misma ponderación a cada hogar, con independencia de su tamaño, es defender una función de bienestar social en la que el bienestar de una persona —que forme parte ella sola de un hogar— puede llegar a tener el mismo peso que el de tres, cuatro, o más individuos —de los hogares con más de un miembro—» (129).

         Bien es verdad que la adopción del individuo como unidad de análisis y de tratamiento menoscaba la existencia de relaciones de dependencia económica entre los componentes de un mismo hogar, así como la disponibilidad de rentas —cedidas por los perceptores de ingresos— que disfrutan personas que no obtienen rentas por sí mismas. Pero sin olvidar el vínculo afectivo o solidario de los miembros de una unidad familiar (o de un hogar), a este reproche sobre la concepción estadística del individuo se le puede dar la vuelta.

         El individuo, en un núcleo familiar, según nuestro planteamiento, cambiaría su rol: pasaría de ser un perceptor de ingresos —independientemente de si los ha generado o no— a una unidad detentadora de unos derechos, entre los cuales se encontraría su relativa autonomía económica. Es decir, mientras que el individuo no se pueda valer por sí mismo, se ha de poder garantizar su mantenimiento mínimo, al margen de imponderables: un niño en edad escolar ha de tener un derecho garantizado mínimo, personal e intransferible, que le haga participar en los ingresos del presupuesto familiar, que le transfiera una dignidad —y significación— en calidad de persona y que rompa la tutela patriarcalista que tan a menudo le anula como sujeto (cuanto menos, por la vía de las limitaciones de la renta del cabeza de familia). Lo mismo cabe decir de otros componentes familiares, como los discapacitados y las amas de casa, que no posean ninguna percepción por derecho propio, ya sea en forma de salario, de renta, de protección legislativa (amas de casa), o de prestación contributiva o asistencial.

         Se puede objetar: ello es subvencionar la ociosidad. Pero la respuesta es evidente y básica: ¿es que acaso el ama de casa —independientemente de otro tipo de consideraciones ideológicas o socioculturales que no vienen al caso— no cumple una función social —aceptada o no por parte de la sociedad—, que es la de crear unas condiciones de bienestar mínimas para buena parte de los núcleos familiares? ¿Es que acaso el niño en edad escolar no ejerce una función social, que es la de prepararse para su futura inserción social? ¿Es que acaso el disminuido lo es por propia voluntad, y no tiene derecho a una dignidad y autonomía personal? Es evidente que todos los individuos tienen en sí una importancia máxima, que además de ser reconocida ha de ser protegida por la acción redistributiva del Estado, en función de las posibilidades de éste. Esta aportación del Estado —como veremos, no siempre a fondo perdido—, no haría más que rubricar algo de sentido común: todos los individuos, hasta ahora abandonados al albur de la buena voluntad, y de los medios socialmente condicionados, del «cabeza de familia», tienen sus derechos, y estos han de ser reconocidos y tutelados —también económicamente— por el Estado.

         Está claro que una cosa son los derechos y otras las posibilidades reales de una comunidad. Seguidamente intentaremos demostrar que ésta puede ser una buena manera de ejercer una distribución factorial de la renta, desde la base (es decir, antes de impuestos, que, juntamente con las transferencias privadas, son los que definen la renta inicial, según vimos en el segundo capítulo de esta sección), que, por un lado, favorecería la creación de un mejor marco de igualdad de oportunidades, y, por otro, podría dinamizar y sanear la economía (favoreciendo el consumo de bienes básicos, aumentando la función social del ahorro y de la inversión productiva).

         Instalémonos en el actual reparto de la renta a nivel familiar: nos encontramos con un conjunto importante de individuos que no tienen renta propia (especialmente niños y mujeres que no trabajan); muchos de estos individuos pueden disfrutar, no obstante, de un aceptable nivel de vida al compartir la renta de padres y cónyuges. De esta manera se produce un importante reparto de la renta familiar a nivel intrafamiliar (130). Pero este supuesto se basa en la consideración de que se comparte toda la renta recibida por los miembros perceptores de la familia, cuando ello no tiene por qué ser —y de hecho no es— así necesariamente. Es decir, dentro de la familia nuclear hay un alto grado de reparto de la renta (estimable intuitivamente, pero de ninguna manera estadísticamente: recordemos que ni en Estadística ni en Economía se ha resuelto el cálculo de la función social de bienestar), pero sabemos muy poco sobre la medida en que se divide entre los diversos miembros de la unidad familiar.

         El problema, quede claro, no radica tanto en el nivel de reparto de las rentas disponibles en el seno de un hogar, como en el hecho de que las rentas a repartir —a menudo sólo una, especialmente en las familias más necesitadas, y más concretamente cuando soportan más carga de hijos en edad no laboral— son rentas computadas como familiares, es decir, supuestamente iguales para todos los individuos que trabajan en igualdad de condiciones laborales, independientemente del número de individuos que compongan su familia. En definitiva, el problema radica en que la misma renta que en una familia sirve para mantener una sola persona, en otra ha de servir para que vivan de ella tres, cinco, ocho o más, con independencia de la voluntad o intención de las partes (vuélvanse a observar las tablas 16 a 18).

         Según cálculos estimativos teóricos, la provisión para las necesidades de un niño en los Estados Unidos se situaría entre una cuarta y una tercera parte de los ingresos de un matrimonio; las de un anciano son muy inferiores; las de los individuos discapacitados son también considerables teniendo en cuenta el conjunto de posibilidades presupuestarias familiares (131). Pero no está claro que todas las unidades familiares respeten esta asignación —o dispongan de medios suficientes para hacerlo—, en interés de las diferentes necesidades de sus miembros —que, como vimos, varían a partir de factores como edad, sexo o estado físico—, de la forma que merecerían. De igual manera que el Estado ha de velar por la salud de sus ciudadanos, y por la educación de los más pequeños (asumiendo parte de la responsabilidad de tutela de sus padres), ¿por qué no lo ha de hacer por el bienestar de los individuos más desprotegidos de la sociedad, los que no disponen de renta propia?

         Caso de hacerlo, los poderes públicos se responsabilizarían de las necesidades básicas de aquellos que —por naturaleza, es decir, por edad, condiciones físicas u otras condiciones objetivas— no tienen posibilidades de autosostenerse. Posteriormente veremos que ello tendría colateralmente efectos positivos para la economía general —y que es económicamente viable con los medios y posibilidades de los que dispone cualquier país desarrollado, previo un reajuste de diversas disfunciones del aparato estadístico y fiscal—. De esta manera, complementaría la función redistributiva actual sobre la renta disponible «familiar» con otra, de carácter distributivo (con sus propios recursos, puesto que se efectuaría antes de impuestos), sobre la renta factorial.

         Ello implica que estas rentas, como todas las rentas factoriales, son susceptibles de ser gravadas para crear un fondo de ahorro forzoso que haga posible un sistema autosostenido de desarrollo económico y social, que habría de financiar unas posibilidades productivas que puedan hacer frente a la demanda agregada de carácter básico (no sólo de productos tangibles) generada por este fondo suplementario de renta distribuido a través del Estado. (Más adelante plantearemos una hipótesis más detallada, que incluiría también un breve análisis sobre los previsibles efectos de tal inyección de renta factorial, y su repercusión sobre el circuito económico.)

         Esta medida trascendería el marco actual de protección social, que ya no afectaría tan sólo a los niveles inicial y disponible de la renta, sino el nivel factorial (y crearía al tiempo mayores expectativas de bienestar social y de calidad de vida). La redistribución intrafamiliar sería complementada con la distribución de una serie de subsidios individualizados en la figura del sujeto pasivo perceptor o beneficiario —según su naturaleza, a fondo perdido o no—, que no serían más que una distribución directa de rentas productivas a los más desprotegidos, que complementarían la economía familiar antes de impuestos (independiente­mente de características tales como el nivel de renta, social o profesional), y que tendría como garante o fedatario al Estado, intermediario en esta transferencia.

         Los mencionados subsidios, que nosotros denominamos renta individualizada universal, podrían definirse como el derecho que tiene cada ciudadano a percibir un ingreso suficiente para poder llevar una vida normal, tanto desde el punto de vista material como educacional, cultural o de ocio. Es lógico que únicamente serían beneficiarios de esta renta los componentes de la población no ocupada que lo sean involuntariamente (dicho de otra forma, por naturaleza y por derecho), lo cual excluiría a los individuos que están en edad y condiciones de trabajar, que les correspondería vivir a expensas de las rentas que son fruto de su trabajo. Un tratamiento aparte les correspondería a los parados y jubilados: en el caso de los parados no beneficiarios de prestaciones regulares, a cambio de esta renta o ingreso se les habría de exigir una necesaria contraprestación —en los casos en que el sujeto con derecho a esta percepción pueda ejercer sin impedimentos una actividad social o productiva—, que consistiría en una determinada cantidad de trabajo socialmente útil.

         (No confundamos estas medidas con otro tipo de políticas de atención a la marginación y a la pobreza, por ejemplo las que hoy en día se denominan renta mínima de inserción o salario social*. Éstas son medidas establecidas para evitar la aparición y el desarrollo de situaciones de miseria extrema indignas de las sociedades avanzadas, o para prevenir el encadenamiento de las situaciones que conducen desde la precariedad a la extrema pobreza. Lo que no quiere decir que estas medidas no puedan estar comprendidas —de forma restrictiva y con carácter transitorio— en la presente propuesta de atención social a los individuos especialmente situados al margen del sistema económico, al menos mientras persistan las actuales bolsas de miseria extrema.)

         Al hablar de la «renta individualizada universal» como herramienta distributiva de carácter universal, pero específicamente dirigida a garantizar un mínimo de subsistencia a los diferentes sectores de población compuestos, por ejemplo, por los menores y los incapacita­dos, independientemente de los medios de los que dispongan sus familias, es preciso concretar que este modelo de subsidio perdería su sentido en la medida que no se garantizase un grado máximo de independencia a sus beneficiarios. Es decir, que el carácter individualizado de este modelo de renta presupone la aceptación por parte del Estado de la unidad de renta individualizada y la relación directa e intransferible con cada ciudadano, sin impedir la relación de tutela o mediación condicionada del «cabeza de familia» o tutor, evitando así cualquier confusión con los actuales modelos de subsidios familiares (como los «puntos» de la familia).

         Con todo ello se pretende evitar que esta renta sirva simplemente para subsidiar indiscriminadamente la economía de los cabezas de familia o tutores, sino más bien para equilibrarla factorialmente y para implicar a estos últimos en la correcta administración y gestión de dichos recursos, como elemento complementario de su contribución personal al bien común del núcleo familiar. Como aportación social, en su tarea distributiva y redistributiva por excelencia, este subsidio presupondría para el Estado que es a él a quien le corresponde —sin interferir en el modo de vida ni en la organización del colectivo familiar- la fiscalización y control últimos de su aplicación correcta, estableciendo los mecanismos necesarios para compatibilizar su carácter individual con la administración y gestión efectiva dentro de un núcleo familiar, sin distorsionar la naturaleza de este colectivo.

6.2.2. Medidas de fomento del ahorro

         En concepto de bienestar existen dos modelos básicos de desarrollo posibles en función del tipo de descuento de la renta futura: en el primero se prioriza el consumo y se posterga la inversión, lo que conlleva unas tasas de «bienestar» (medido en gasto de consumo) mayores a corto plazo, y paulatinamente decrecientes a largo plazo (además de otro tipo de posibles desequilibrios sobre los agregados fundamentales: inflación, déficit exterior, descapitalización, etc.); en el segundo se prioriza la inversión por encima del consumo (es decir, se «retiene» consumo, en beneficio de la inversión); la consecuencia en este segundo caso es un menor «bienestar» a corto plazo, pero una creciente mejora (por encima del primer modelo) a largo plazo (132).

         El proceso acumulativo capitalista (en terminología marxista, de «reproducción ampliada») se inspira en el segundo modelo: es decir, se alargaría el tiempo de proceso de producción (rodeo de producción) para producir un apalancamiento* positivo que incremente el producto agregado (esta explicación se la debemos al economista austriaco E. V. Böhm-Bawerk). Lo expresaremos en palabras de P. A. Samuelson:

         «(...) La inversión en bienes de capital implica la renuncia a consumo actual para elevar el consumo futuro. La captura de una cantidad menor de peces hoy libera trabajo para realizar redes con las que pescar muchos más mañana. En el sentido más general, el capital es productivo porque renunciando a consumo actual, obtenemos más consumo en el futuro.» (133).

         Los métodos de producción indirectos e intensivos de capital (procesos de producción más extensos que los procesos directos e intensivos en trabajo) son la base del crecimiento acelerado que fundamenta la teoría del bienestar y el desarrollo del paradigma económico actual. No todos los bienes económicos necesitan abundancia de capital fijo, pero ésta es la base del proceso de reproducción ampliada del presente sistema económico. (Como dejamos sentado en la sección primera, en un período de transición nosotros propugnamos el fomento de actividades —de alto valor añadido— más laboral-intensivas, que atiendan a necesidades humanas —bienestar social—, y nos inclinamos por la aplicación de tecnologías intermedias en la producción de bienes y servicios de los sectores periféricos con poca cualificación profesional o con escasez de capital productivo.). Una vez establecido el debido control y preservación de los recursos naturales, la importancia del ahorro como fuente que alimenta el crédito y la inversión productiva (y como garantía de seguridad económica y previsión) es primordial para la estabilidad y la correcta asignación de flujos de renta —presentes y futuros— en la economía (134).

         (Queremos dejar claro que cuando hablamos de «ahorro» no nos hemos de referir únicamente a la economización de rentas que puedan servir para capitalizar la economía en un horizonte de crecimiento futuro, sino también a la optimización y preservación en el uso de los recursos —tangibles— naturales o —intangibles— humanos. El actual paradigma económico, como hemos tenido ocasión de comprobar en la primera sección, es desconsidera­do e irresponsable por lo que se refiere a esta segunda acepción, pues se sirve del expolio, de la destrucción y de la apropiación indebida de la Naturaleza, sin atender a su preservación para las generaciones futuras o a su universalización, para obtener el máximo beneficio con el mínimo costo privado, a costa de externalidades* negativas expelidas al medio circundante natural y social. De ahí que una política de ahorro de recursos económicos —no sólo líquidos— ha de incluir, como veremos más adelante, una correcta administración del patrimonio natural, con el uso de un modelo alternativo de desarrollo que haga uso de las llamadas «tecnologías intermedias» y del crédito productivo al alcance de los más pobres.)

         De ahí que la creación sin más de una demanda agregada suplementaria, con un efecto-renta y una utilidad marginal superior para los estratos inferiores de renta (como la que nosotros propugnamos), podría suscitar la idea de que, al detraer masas de ahorro de los altos niveles de renta, se descapitalizaría la economía en su conjunto, en beneficio de mayores niveles de consumo de carácter no básico por parte de los más pobres. Esta posible perturbación sobre las propensiones a invertir y consumir ha de ser, de alguna manera, corregida. En este punto nos ocupamos de diversas propuestas de corrección de estas previsibles disfunciones.

         En un punto anterior hemos visto que la reactivación del consumo básico de los niveles de renta más bajos, a nivel factorial, puede ser compensada en parte con la imposición sobre el producto agregado de la renta individualizada universal (que se sumaría al resto de sus rentas) concedida a los beneficiarios. De esta manera se contribuiría a crear un fondo de ahorro forzoso* (135) público que supliese en parte la posible pérdida de ahorro privado que supondría sustraer estos recursos de los estratos de renta de los circuitos especulativos, con menor propensión marginal al consumo. Ya sabemos que la propensión marginal al consumo de las clases bajas es más alta, por lo cual, de una forma u otra —hasta que se alcance un nuevo equilibrio autorregulador—, se habría de incentivar —transitoriamente— su acceso al ahorro: por su propio beneficio y por el de la colectividad.

         En la sección tercera, dedicada a estudiar el sistema de protección social, propugnamos otra posible medida, esta vez entre las rentas contributivas: la creación de un fondo obligatorio, una caja de previsión que capitalice parte de los ingresos de los asalariados, con diversas aplicaciones (accidentes, jubilación, etc.), y que atienda a sus necesidades futuras, financiando simultáneamente —con garantías de seguridad— la inversión presente. Esta caja de previsión sería complementaria del sistema de reparto contributivo (no sustitutoria) y podría ser extensiva a otros colectivos sociales (autónomos, profesionales y empresarios). Remitimos al lector a profundizar en su momento en la tercera sección, para conocer otros detalles de tal propuesta.

         Atendiendo a lo expuesto en la tabla 15, sobre los hábitos de ahorro en función del status socio-económico, está claro que de una manera u otra se perderá —con la aplicación de esta política de compensación de rentas propuesta— una parte de la propensión agregada al ahorro, en beneficio de la propensión al consumo. Ello ciertamente repercutiría sobre la economía y —hasta que se alcance una nueva paridad de equilibrio entre el consumo y el ahorro— también haría que el dinero circulase más rápidamente. Por ello no se ha de olvidar un objetivo clave: recuperar —e incrementar incluso— el ahorro perdido de los estratos altos de renta (especialmente el que se sitúa en los canales especulativos, improductivos y fraudulentos), incentivándolo en las clases bajas, mediante un método coactivo (impuestos), o por métodos estimuladores. De ello nos ocuparemos a partir de ahora.

         La incentivación del ahorro es clave si queremos rellenar la brecha entre el ahorro actual efectivo y las necesidades de inversión. Hasta mediados de los noventa la economía española se sirvió de abundantes flujos de inversión provenientes del exterior, pero ello comportó rigideces monetarias (altos tipos de interés, cotización artificial de la peseta), una descapitalización del país, la pérdida del control de sectores estratégicos de la economía y una especulación salvaje en activos a corto y medio plazo que alteró los mercados de deuda y valores. Estos desequilibrios se trasladaron a los precios, a la inversión y a las hipotecas inmobiliarias. Por ello, esta clase de soluciones no puede considerarse estable a medio plazo. La única alternativa es, entonces, aumentar las tasas de ahorro del conjunto de la economía nacional.

         Las políticas tendentes a mantener fuertes incentivos de este carácter sobre las empresas (por ejemplo, bonificaciones sobre los beneficios brutos) se capitalizan —en su mayor parte— en origen y pierden su efectividad y eficacia, perdiendo su efecto incentivador de la inversión. Es sobre el ahorro de las familias y de los individuos donde se ha de incidir, el que se ha de fomentar. No está muy claro que haya una correlación directa entre los incentivos netos de impuestos y los niveles de ahorro existentes: «Es difícil afirmar que una menor fiscalidad del ahorro pueda producir efectos concluyentes a corto plazo sobre su nivel. Puede que sí tanto como puede que no. Ésta es la limitada contribución de la ciencia económica a la solución del problema» (136).

         Nosotros pensamos que, contrariamente a la proliferación de prebendas sectoriales y corporativas (que a la postre han demostrado su esterilidad), deben desactivarse los mecanismos artificiales que inhiben la propensión natural al ahorro. Así pues, más allá de incentivar fiscalmente el ahorro, se ha de crear una «cultura del ahorro», apelando al concepto de «ciclo vital», es decir, a la previsión de un escenario futuro de renta garantizada por activos acumulados en el presente, a un interés compuesto* dado (o, en términos neoclásicos, de preferencia por el consumo futuro frente al consumo actual). Para ello se necesita algo más que incentivos fiscales: se requiere desincentivar la especulación, educar, orientar, concienciar a los individuos sobre la conveniencia de establecer otro tipo de elecciones vitales. El Estado debe asumir una importante cuota de protagonismo de cara a corregir el círculo vicioso de estímulo del derroche y de la especulación estéril que tanto ha contribuido a fomentar, y estimular a cambio esta conciencia previsora de la sociedad:

         «La distribución del bienestar entre las generaciones actuales y futuras depende de la proporción de la renta que se ahorra en lugar de dedicarse al consumo corriente. Una reducción del consumo corriente, que permite consagrar más recursos a la creación de activos de capital real o a la conservación de recursos agotables, permitirá producir más en el futuro para el consumo de las generaciones futuras. Si se desea transferir más recursos de las generaciones actuales a las venideras, el Estado tiene que hacer algo para estimular el ahorro corriente; si, en cambio, se desea transferir recursos de las generaciones futuras a las presentes, el Estado debe hacer algo para reducir el ahorro corriente» (137).

         Como medidas paliativas —con carácter transitorio—, se pueden seguir variadas estrategias de cara a estimular el ahorro familiar e individual. Una primera consistiría en producir ahorro forzoso, es decir, crear ahorro público. Una segunda en fomentarlo mediante campañas de difusión, a través del método homeopático de goteo en las conciencias. Una tercera tendría un carácter más estimulador: por ejemplo, desgravando los ahorros invertidos en cuentas-vivienda, en cajas de previsión (de carácter contributivo o no), en fondos de inversión (no especulativos, sino que financien actividades productivas), en seguros (que no sean refugios de dinero negro, sino meras previsiones de futuro), etc. Mediante los mecanismos redistributivos, el rendimiento de las pequeñas cuentas de ahorro invertidas en activos públicos (que financiarían actividades sin retorno económico inmediato: infraestructu­ras, medio ambiente, vivienda...) puede remunerarse directamente con el producto de la fiscalidad progresiva extraída de los patrimonios improductivos (138).

         Por otro lado se puede desestimular cierto tipo de consumo concediendo subsidios cuasilíquidos, es decir, no en forma de recursos líquidos, sino de cupones intercambiables por productos determinados de antemano (a modo del food stamp norteamericano), considerados prioritarios, protegidos o tutelados por el Estado (por ejemplo, aquellos que tienen carácter básico, es decir, los que están gravados por un tipo impositivo inferior en concepto de impuesto sobre el valor añadido; bienes que por otro lado pueden ser tangibles o intangibles). De esta manera los recursos aportados por el Estado cumplirían una función económica estimuladora de sectores básicos (mayoritariamente nacionales), mediante la adopción de medidas que generan un alto efecto renta y poco efecto sustitución (es decir, no son discrecionales, y dejan poco margen a la libre elección del beneficiario).

         (Estos cupones no tienen por qué ser rígidos: pueden tener un uso flexible entre un amplio abanico de productos; por ello serían cuasilíquidos y no nominativos. De tal manera que la creación de esta demanda agregada evitaría incurrir en nuevos desequilibrios, estimularía positivamente la economía y liberaría rentas para dedicarlas al ahorro: beneficiando los productos propios por encima de los extranjeros —no agravaría el déficit exterior—, reactivando sectores básicos en regresión o no suficientemente desarrollados, y estimulando el ahorro de las rentas líquidas liberadas de gastos de carácter básico, siempre que se penalicen otros consumos de carácter suntuario y se hagan políticas de oferta que incidan sobre los servicios.)

         Está claro que el estímulo al ahorro tiene otros efectos favorables: favorece la inversión, disminuye los tipos de interés, crea conciencia de previsión, aumenta el margen de maniobra y la independencia estratégica de sectores básicos de la economía, capitaliza las empresas... Por ello no es deseable destinar estos recursos a productos financieros a corto y medio plazo —de mayor carácter especulativo—; caso de ser necesarios, es preferible potenciar los activos financieros a largo plazo, especialmente los que se invierten en actividades productivas. A este respecto, las masas de pequeño ahorro (en forma de planes de pensiones, cuentas-vivienda, fondos de inversión productiva —no especulativa— o planes de ahorro popular), en la actual situación, independientemente de si están gestionadas por entidades financieras públicas o privadas, o por el Estado, para entrar dentro de tales medidas de fomento o estímulo del ahorro a pequeña escala, habrían de canalizarse hacia la inversión productiva, el crédito personal e inmobiliario o la financiación de políticas de capitalización de la economía impulsadas por el Estado. Es decir, de ninguna manera se pueden integrar en los circuitos de capital volátil de carácter especulativo, y han de estar restringidos en su uso, con una remuneración ajustada al coste de la vida y los gastos de administración, custodia, arbitraje y beneficio mínimos para su empleo comercial.

         De esta manera el pequeño ahorro puede servir para financiar actividades productivas, consumo de bienes duraderos, hipotecas y la propia seguridad futura del ahorrador, cometidos básicos del sistema financiero, más allá de las excrecencias especulativas que la llamada ingeniería financiera* incorporó a partir de los años ochenta. (Los mercados de renta variable, derivados financieros —futuros y opciones—, bonos-basura, divisas, capital-riesgo, y otros activos, no deberían hacer uso de estas masas de ahorro tan sensibles, no aptas para activos que, por su carácter volátil, subordinan la seguridad y la estabilidad al riesgo financiero y la rentabilidad.) En todo caso, cabría buscar fórmulas de reaseguro, sindicación y garantías que dieran credibilidad a este tipo de inversiones.

         La existencia de estas restricciones es pertinente y se justifica económica y socialmente si tenemos en cuenta que el ahorro de los pequeños patrimonios tiene una mayor utilidad marginal para sus fuentes de renta que el ahorro de los grandes patrimonios, de mayor carácter especulativo y lucrativo. Por lo tanto, respetar el carácter de «previsión» y de «seguridad futura», y prevenir el carácter especulativo, han de ser las directrices para el estímulo de estas masas de ahorro, no tanto las medidas oportunistas a corto plazo de tapar agujeros de déficit público. El uso productivo de este ahorro es la única razón de peso de su tratamiento privilegiado por parte de la Administración.

         (Dicha política de financiación de la producción por medio de pequeñas masas de ahorro sería una alternativa más razonable —y con mayores garantías— al capitalismo popular* thatcheriano, que tantos quebraderos de cabeza creó entre los británicos.)

         Otras posibles alternativas se encuentran dentro de lo que se llama «políticas de oferta», de las que hablaremos posteriormente. Y no olvidemos otro tipo de actuaciones, de las que en parte nos hemos ocupado ya, como el drenaje de flujos generadores de inflación, deseconomías y déficit exterior (consumo suntuario y consumos especiales) a través de la aplicación de impuestos indirectos más progresivos (por ejemplo, impuestos sobre productos suntuarios y el lujo), o del gravamen sobre productos considerados perniciosos para la salud y la calidad de vida de las personas (impuestos especiales sobre el tabaco, las bebidas alcohólicas y la gasolina).

6.2.3. Medidas de estímulo al trabajo socialmente útil

         Otras medidas de carácter compensatorio, especialmente dirigidas a las víctimas del llamado paro estructural*, estarían encaminadas a fomentar, de forma remunerada y a precario (aunque no de manera que cree parasitismo o desincentive la integración en el mercado laboral), una serie de ocupaciones socialmente útiles (trabajo social retribuido en actividades que tengan una calificación expresa de socialmente «útiles»), reforzadas por medidas de fomento de la ocupación (como cursos de especialización y capacitación, prácticas en empresas, etc.), a plena dedicación (para evitar tentaciones de parasitismo), que otorguen al beneficiario una conciencia o protagonismo del valor de su trabajo, sean socialmente rentables (lo cual no implica que lo sean económicamente), y abran nuevas vías de integración social a personas que de otra forma pudieran incurrir en actitudes anómicas y pasivas. (Al lema «contra el paro, trabajo o subsidio», debería oponerse el de «contra el paro, trabajo o trabajo».)

         Estas percepciones serían de carácter diferente a las de otros sectores sociales que no pueden —o no les corresponde— incorporarse al mercado laboral por naturaleza y derecho, aunque se inscribiría en la misma estrategia de carácter compensatorio de rentas:

         «Esta política debe ser calificada, con toda justicia, como una política de inserción integral. Creemos, pues, que es totalmente incorrecto e injusto tacharla de simple asistencialis­mo. Estamos de acuerdo, sin embargo, que diseñar unas políticas de inserción, sea en el mercado de trabajo, sea en la vida social, adecuadas a los colectivos en situación de exclusión social, no es una cosa fácil (...) Quiero dejar constancia, sin embargo, aun a riesgo de ser repetitivo, que toda política de ayuda monetaria que no vaya acompañada por medidas de inserción reales y eficaces, será siempre un simple asistencialismo incapaz de dar una respuesta integral a las situaciones de marginación» (139).

6.3. Alternativas transitorias de reforma del sector público

         En el cuadro de texto número 12 volvemos a ver reiterado un argumento repetido numerosas veces en este trabajo: lo que importa a la hora de valorar la oportunidad de la actuación del sector público es su solvencia en la resolución de los problemas, no su supuesta competencia en tal o cual materia (de hecho, hay variadas combinaciones económicas y sociales, diversos modelos, cada uno de los cuales con sus defectos y virtudes, por lo que respecta al grado de protagonismo del sector público en el conjunto global del sistema económico). Por ello es necesario escapar de la tendencia simplificadora a caer en reduccionismos absurdos.

         Cuando se afirma que la empresa privada es más eficiente en el objetivo de minimizar los costes por el hecho de concentrar su responsabilidad en quien arriesga la propia riqueza (pues puede ser expulsado del mercado si no lo hace), lo que se pone de manifiesto no es una ineficiencia consustancial al sector público por razón de su naturaleza (ser de propiedad pública), sino la carencia de criterios de responsabilidad o de asunción de riesgos al menos equiparables a los de la empresa privada:

         «La cuestión, por tanto, está más bien en determinar criterios de responsabilidad eficiente en los políticos, de tal forma que éstos soporten también los costes de su gestión: la expulsión del mercado político, la pérdida de sus ingresos y la incursión en responsabilida­des legales e incluso patrimoniales propias. Si esto no es así, algo falla en la democracia que conduce, por sus propias reglas a la ineficiencia política» (140).

         Desde el período de vacas flacas, posterior a la primera crisis económica de 1973, las economías occidentales se plantearon reformas en profundidad de sus respectivos sectores públicos, tratando de encontrar la manera de mejorar la competitividad de la economía en general, y del sector público en particular (por lo general, sin conseguirlo, pues, como veremos más adelante, tales medidas chocaron con la incomprensión del aparato administrati­vo y burocrático, dando una vuelta de tuerca más a la complejidad burocrática, o simplemente desarrollando comportamientos irreales o maximalistas). Son legión los que piensan que el coste de una actuación pública es superior a los beneficios que genera, o que la productividad, la oportunidad, la puntualidad, la agilidad o la eficiencia —o todo ello a la vez— de los recursos empleados por el sector público es inferior a la existente en el sector privado.

         Independientemente del grado de exageración que pueda existir en este reproche, y partiendo de las premisas fundamentales que justifican su competencia (actuar sobre criterios de equidad, sobre la necesidad de crear economías de escala o de proteger intereses estratégicos, ecológicos o sociales, sobre la de corregir situaciones de monopolio u oligopolio perturbadores, sobre la de eliminar o prevenir economías externas negativas, etc.), lo que sí es cierto es que, por regla general, el estado de la gestión pública tiende a caer en el inmovilismo, la tecnocratización, la abulia o la rutina (en definitiva, en la burocratización), lo cual hace necesario su replanteamiento. En este sentido, la gestión pública no ha de identificarse con el mero «cumplimiento administrativo» de unos protocolos reglados, rígidos, con el mínimo margen de discrecionalidad para el gestor.

         El modelo de gestión que ha predominado hasta principios de los noventa ha quedado obsoleto, estrecho, en unos momentos históricos y en un espacio económico muy diferente al de los años cincuenta, cuando fue diseñado (pensado para un sector público pequeño, de carácter regulador). La cultura de gestión que ha predominado en España (y otros países desarrollados) tendía a favorecer la normalización o reglamentación de procesos, la especialización, los controles directos centralizados y jerárquicos como única respuesta a los riesgos de ineficiencia o inequidad del sector público. (En definitiva, se orientaba al control sobre la ejecución de lo presupuestado, que en numerosas ocasiones adolecía de indefinición o ambigüedad —cifras estimativas, ampliación de créditos, ausencia de informes de liquidación presupuestaria...—, para dar margen a aplicar una política de manga ancha, muchas veces lesiva para legítimos intereses privados. Más adelante veremos que hay un gran trecho entre «controlar lo ejecutado» y «presupuestar —anticipadamente— lo que se ha de ejecutar».)

         Es evidente que todas las cautelas sirven de poco si los procesos de decisión y presupuestación están disociados, si el control formal de estos procesos es una burda caricatura, y si los sistemas de información relevantes para la gestión están descoordinados, desfasados y viciados por múltiples inexactitudes, especialmente por lo que se refiere a las fases de decisión y presupuestación. Y todavía más si tenemos en cuenta que el Estado cumple el papel de juez y de parte, siendo un tercero —el particular— quien ha de asumir el costo de sus errores. Es necesario aplicar el principio de economicidad y el de riesgo y quiebra en la gestión de los recursos —escasos— públicos:

         «El crecimiento del gasto público y el correlativo de la imposición afectan en muchos casos los fondos disponibles para la inversión privada. La opción gasto público-inversión privada parece obligar a que el primero de estos términos se gobierne al menos por los mismos rigurosos principios de economía y eficacia cuya vigencia tanto se predica por quienes dirigen el sector empresarial. Si los presupuestos de gestión constituyen un medio de aplicación insustituible para gobernar las realizaciones empresariales, ¿por qué no exigir al Estado (...) el mismo rigor en el empleo de los recursos que los que se dedican para el empresario de las técnicas de gestión? ¿No es, en definitiva, el Estado una complicada y enorme empresa que debe buscar más que ninguna otra la eficacia y la economía de su proceder? Este comportamiento similar de empresa y Estado que con tanta insistencia ha surgido a lo largo del tiempo se alimenta, por otra parte, en este caso, de la secreta esperanza de que la reclamación de los mandamientos de economía y eficacia eliminen el despilfarro público que tantas veces proclaman los empresarios privados o sus voceros» (141).

         Son necesarias nuevas vías para superar los problemas y los vicios que evidencian la situación actual del sector público. Éstas se podrían resumir en las siguientes claves: desarrollar una cultura administrativa más flexible y responsable, sin merma del principio de legalidad; establecer un marco administrativo más descentralizado y flexible; introducir indicadores válidos y ratios de recursos y objetivos en la presupuestación y control de los fondos públicos (haciéndolos vinculantes, es decir: las nuevas partidas presupuestarias variarían en función del nivel de cumplimiento de las ratio de objetivos de ejercicios anteriores). Todo ello redundaría en un aumento de la responsabilidad por la gestión realizada, a través de mecanismos de control y verificación, internos y externos.

         Otro tema sería el que hace referencia a las estructuras de gestión y al tamaño del sector público. Es decir, quedaría por resolver la elección del modelo de sociedad que se pretende, del tamaño o las competencias del sector público, de los límites de su actuación, de los grados de su responsabilidad, de sus pautas de decisión, planificación o presupuesta­ción... Atendiendo al principio de que sería posible separar la provisión de la prestación de los servicios públicos, estamos convencidos de que sería bueno que el Estado se liberase de aquellos ámbitos de actividad que no fuesen de su competencia estricta (la empresa pública, por ejemplo), si son rémoras o hacen sombra a sus responsabilidades más incuestionables: prestación de bienes y servicios públicos indivisibles, regulación y protección de los recursos naturales, redistribución de rentas, protección social...

         La liberalización o privatización de las estructuras del sector público no tiene por qué ser objeto de polémica, si se entiende que lo que define la responsabilidad del sector público es «quien paga» y «quien garantiza la eficiencia» de los servicios prestados al público. Por ello, no debería haber ningún problema si la prestación de bienes o servicios públicos se descentralizase mediante conciertos con empresas privadas —siempre que esta fórmula «optimice» unos recursos dados y garantice la prestación de los servicios—, si ello permitiese una mayor economía de medios y eficiencia de los recursos públicos —y una mayor comprensión del esfuerzo fiscal de los ciudadanos—, sin menoscabo del objetivo de equidad y de solidaridad ante las necesidades sociales, que ha de ser la línea directriz de su actuación.

         Ello no obsta para que se atienda al principio de «bien público y social», no al de estricta rentabilidad monetaria. Es decir, la gestión de unos servicios sociales no habría de estar sometida a las urgencias presupuestarias de los sectores privados que hipotéticamente pudiesen estar delegados por parte del Estado, sino a las necesidades sociales y públicas, y el Estado habría de ser el garante último de éstas, como ya hemos visto. En definitiva, los problemas de la protección social no han de radicar en las limitaciones de las leyes del mercado, sino en la voluntad de resolverlos, y de corregir sus imperfecciones.

6.3.1. Mecanismos de control

         Este principio de responsabilidad presupone que la eficiencia sea, con el debido respecto a la legalidad, la base de la actuación pública, y que vincule el ejercicio de las responsabilidades públicas a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos en su mayor grado de optimización (lo que supondría tenerlos como «clientes» beneficiarios de los bienes y servicios públicos, no como súbditos o vasallos). Ello implica, fundamentalmente:

         1) La utilización de procedimientos de presupuestación por objetivos (presupuesto base cero, o Z-BB), como punto de partida para poder aplicar una gestión pública renovada y evaluar los niveles de eficiencia conseguidos. Lo que supone aplicar una serie de ratios (no sólo estimativas, sino vinculantes) de eficiencia y de evaluación de opciones alternativas, que a su vez se basen en un buen aparato estadístico. Este enfoque, alternativo al periclitado denominado PPBS (Sistema de Planificación y Programación Presupuestaria, donde el acento recae en la elección del gasto a realizar y en la planificación estratégica del presupuesto) y, más allá, al mero presupuesto de ejecución de gastos, evita el incrementalismo (indexación del incremento del gasto sobre partidas consolidadas), evalúa la oportunidad de los programas en función de sus resultados, permite un elevado nivel de discrecionalidad y flexibilidad (selección de alternativas, reasignación de gasto entre programas, evaluación y control), aunque tal vez sea demasiado exigente a la vista de las posibilidades reales del aparato administrativo. Lo más interesante, sin embargo, es que no provoca irreversibilidad de las decisiones; es decir, su uso ponderado y correcto puede dar marcha atrás en aquellas decisiones que, mediante tanteo, se demuestren ineficientes (o bien, pueden reajustarse las partidas presupuestarias a partir del nivel de recursos o de las necesidades reales, o del éxito en el cumplimiento de los objetivos).

         2) La implantación de este mecanismo de presupuestación habría de descansar sobre una mayor integración entre los niveles de presupuestación y de gestión de los recursos, lo que presupone que el ámbito político (implementador de tal o cual orientación presupuestaria) asume la responsabilidad de sus decisiones y de sus actos, y que el ámbito administrativo (tecnocracia del aparato administrativo) está suficientemente integrado con el primero, cualificado y motivado para ejecutar sus tareas con la máxima diligencia.

         3) La mayor flexibilidad de la ejecución presupuestaria, al contar con objetivos explícitos y mensurables, exige y posibilita una valoración y control de la eficacia de la actividad pública, en paralelo a su ejecución. Este control sería diferente al esquema clásico de fiscalización basado en el principio de legalidad y regularidad contable. La auditoría* de economía y de eficiencia, como puede ser la auditoría operativa o de gestión, no se reduciría a la justificación y control legal y contable (de carácter formalista), sino que apelaría también a los niveles de eficiencia económica. Este control podría tener carácter interno (de la propia unidad administrativa o empresa pública), externo (de los servicios de inspección del departamento competente, o de la Administración del Estado), o ex-post (Tribunal de Cuentas, supremo organismo fiscalizador del sector público).

         4) Para que ambas medidas (nuevos instrumentos de presupuestación y control) sean viables, se requiere con carácter previo una base estadística y contable fiable, así como un personal cualificado para aplicar, supervisar o evaluar técnicas de carácter generalmente macroeconómico (análisis económico, investigación operativa y análisis de sistemas), lo que implicaría un cambio de hábitos y una renovación en los recursos humanos de los organismos de presupuestación y control. Simultáneamente, el desarrollo de una presupuestación pública por objetivos no es posible sin el desarrollo de ratios de efectividad creíbles y significativos.

         5) A otro nivel, se precisa la institucionalización —es decir, la obligación legal— del control de eficiencia del sector público. Para ello se requiere voluntad política, capacidad de decisión y la asunción de las responsabilidades políticas. Se ha de distinguir entre los aspectos de modernización y de mejora de la gestión pública a nivel operativo (que se refieren a la introducción de criterios de normalización en el funcionamiento del sector público: temas organizativos, funcionales, de procedimiento, y de recursos humanos que se plantean desde la presupuestación hasta el control previo del gasto), de los que se refieren a la evaluación de la eficiencia, a la justificación del uso dado a los recursos administrados, a la rendición pública de cuentas y a su fiscalización, que ha de recaer en un organismo totalmente independiente, que integre entre sus competencias la crítica y el juicio de esta misma Administración.

         En cuanto a las colusiones existentes entre la esfera de los intereses privados y de la responsabilidad pública, cuando estos últimos interfieren, más allá de la órbita de la política, en la ejecución de los programas de gasto, de alguna manera se está entrando en el juego del mercadeo político (intercambio de favores), tan proclive al derroche y a la corrupción. A veces la dinámica del mercado irrumpe en el juego político mediante la «venta» de una serie de promesas demagógicas e irresponsables que no se corresponden con su aplicación práctica una vez que la fuerza política vencedora en unas elecciones llega al gobierno.

         Si antes exigíamos los mismos criterios de responsabilidad y economicidad al sector público respecto al sector privado, del mismo modo, ¿no se le habría de exigir la misma credibilidad de sus programas o de sus compromisos? Si un prospecto comercial tiene carácter contractual, ¿por qué no lo ha de tener un programa político? La salud, estabilidad y credibilidad de un sistema económico ha de estar garantizada por la credibilidad y previsibilidad de los programas políticos. Así pues, abogamos por la existencia de defensores del votante, que velen tanto por la concreción y claridad, como por la efectiva aplicación de lo prometido en los programas de los partidos políticos.

         La existencia de comités de control públicos —con carácter no vinculante, pero de indiscutible valor moral—, compuestos por ciudadanos independientes, que elevaran informes públicos en asambleas solemnes, podría dar fe de los incumplimientos programáticos (y por lo tanto, de la ruptura del contrato con el votante) a efectos de su valoración por el ciudadano. (Su responsabilidad, desde un status de independencia, reforzaría el control político por parte del parlamento.) Esta supervisión podría facilitar un efectivo cumplimiento de las promesas efectuadas por los políticos y, por lo tanto, una mayor confianza en la seriedad de su proceder, ante tentaciones demagógicas o populistas (y prevendría tentaciones de marcaje o intromisión de determinados intereses corporativos en la gestión pública) (142).

         (Esta propuesta descansa en los siguientes supuestos: compromiso por la sobriedad presupuestaria, ajustada a las necesidades reales, no a la llamada «compra de votos»; la existencia de un sistema político de listas abiertas; la presentación ex ante y con garantías de publicidad de programas políticos claros y detallados; la clarificación de la financiación de los cuadros y de los partidos políticos; y la plena independencia del representante político —su voto en conciencia— en relación al partido político en el que se inscribe.)

6.3.2. Medidas de reforma orgánica

         En el Estado moderno el sector público ha adquirido un peso específico importante. El uso correcto de los recursos que administra puede aliviar a la sociedad civil de una presión excesiva, o puede hacer mucho para mejor el funcionamiento de los servicios públicos o las candiciones de vida de los más desfavorecidos. Por lo tanto, el ahorro público puede tener un peso económico muy importante: estimaciones de evaluación de eficiencia económica de la gestión pública efectuadas por la OCDE (143), señalan que, con un promedio de gasto público del 40% del PIB (dentro del marco de la OCDE), y unas prestaciones sociales que supongan entre el 15 y el 20% de tal magnitud (coordenadas en las que se sitúa España), ganancias moderadas de productividad pública generan beneficios que pueden suponer con facilidad el valor de uno o dos puntos porcentuales del PIB (retengamos este dato para posteriores estimaciones).

         Sería prolijo e innecesario explicitar las diferentes propuestas que se han hecho de cara a realizar una reforma efectiva de los organismos de la Administración, y más teniendo en cuenta la multiplicidad de organismos que comprenden y su casuistica particular. Por ello nos detendremos en uno de ellos, de importancia capital, pasando a detallar posteriormente algunos principios que consideramos necesario inculcar en gestores y funcionarios (principio de responsabilidad y capacitación) y algunas reformas que creemos que se han de implantar en el corazón mismo de aquello que se entiende por función pública* (sobre la irreversibilidad contractual, sobre la política de estímulos e incentivos, sobre los presupuestos rígidos, sobre el principio de riesgo y quiebra, etc.)

         Los manuales más elementales de Hacienda Pública han presentado siempre como condición necesaria de cara a la equidad y progresividad de un sistema fiscal —y, por extensión, para la sostenibilidad de la gestión del sector público—, que posea los instrumentos materiales, humanos y legales que materialicen en la práctica lo que el sistema normativo ha acuñado en la teoría. La frase de R. A. Musgrave, «un sistema fiscal vale lo que la Administración encargada de aplicarlo», puede ser expresión clara de esta idea, y nos puede servir para introducirnos en un aspecto clave de la reforma de la gestión pública: la propia reforma orgánica de la Administración.

         En España, el Libro Blanco sobre la reforma tributaria (144) expone unas medidas elementales de reforma de la Administración Tributaria española, tendentes a mejorar la eficiencia de sus medios técnicos, de tal manera que la relación entre el crecimiento de la recaudación y el desarrollo de los gastos de gestión garantice su eficiencia creciente. Tales medidas serían las siguientes: flexibilización y autonomía del esquema organizativo (modelo anglosajón de organización modular de la Administración Pública), mejora de la gestión de personal y de los recursos presupuestados, etc. La solución podría encontrarse en la descentralización:

         «Existen ejemplos en los esquemas organizativos de nuestro sector público que avalan la necesidad de contar con un estatuto especial, con forma de gestión de derecho privado y esquemas retributivos propios, para el desarrollo del control administrativo de determinadas actividades, como las que están encomendadas a la CNMV [Comisión Nacional del Mercado de Valores] y al Banco de España [y en la propuesta del Libro Blanco, también a la Administración Tributaria]» (145).

         El objetivo de maximizar los resultados (la eficiencia de la gestión pública), si no va acompañado por la debida consideración a los derechos de los ciudadanos —es decir, si no se les considera como ciudadanos, en lugar de como súbditos—, no sería más que una vuelta de rosca en la conculcación de sus derechos. Por ello, la maximización de los resultados de la Administración ha de redundar en la maximización de los beneficios de los administrados. Cuando estos no son un fin, sino un medio para ponderar o baremar la eficiencia de la Administración, pueden encontrarse inermes ante la arbitrariedad de los actos administrativos, y más cuando no hay mecanismos suficientes de salvaguarda de sus derechos. El estableci­miento de medidas arbitrarias, rígidas o discrecionales, sin el contrapeso debido de mecanismos de defensa de los derechos de los ciudadanos, puede desembocar, como sucede muy a menudo, en el despotismo de la Administración, cuando no en auténticas situaciones kafkianas. Así pues, hemos de retener asimismo la noción de que la eficiencia de la Administración no es un fin sino un medio para obtener el bienestar público. Si se quiere respetar este principio, habrán de reforzarse las garantías legales de defensa de los derechos de los ciudadanos.

         (Lo dicho es plenamente aplicable al caso que nos ocupa, es decir, a la actuación de organismos tan sensibles a los derechos de los ciudadanos como la Agencia Tributaria, que en determinadas ocasiones abusa de sus prerrogativas legales en aplicación de unas mal digeridas normativas y reglamentaciones, con absoluta arbitrariedad e impunidad, y lo que es peor, con evidente sesgo en ciertos casos.)

         Actuar decididamente en la transformación del actual modelo de función pública es clave. El ejemplo dado por funcionarios del sistema educativo que se niegan a que sus hijos accedan, en condiciones de igualdad (pagando la matrícula como cualquier otro ciudadano), al ingreso en la Universidad, es paradigmático de una actitud egoísta, insensible y corporativista de una casta de privilegiados que intentan mantener contra natura y razón sus prebendas (cuando no sus simples sinecuras), esgrimiendo eufemísticamente determinados «derechos adquiridos», a costa del sentido común y la equidad.

         Se ha de acabar con todo tipo de «derechos adquiridos» que no sean los propios del nivel de relaciones laborales vigente (evidentemente, en su aceptación más deseable, es decir, la que representa una ocupación estable —lo que no significa «vitalicia»—), que en la práctica no son sino una tapadera de los tradicionales vicios del sector público: irresponsabili­dad en la gestión, estancamiento en la cualificación laboral, privilegios en metálico y en especie, absentismo, recurso fácil a la responsabilidad compartida (para evitar incurrir en responsabilidades individuales), actitudes corporativas, falta de espíritu emprendedor... Si se mira en positivo, se ha de actuar sobre la política de estímulos (que motiven al trabajador de la Administración), de movilidad funcional y geográfica (que respete sus derechos individuales), sobre el modelo jerárquico de carácter centralista (que extirpe las actitudes arbitrarias o autoritarias), sobre actitudes normativizadas, protoclorias y burocráticas (y por tanto rígidas), etc.

         Por lo que respecta a la Administración Pública, se ha de delimitar más claramente la asunción de responsabilidades, el principio de riesgo y quiebra, la intangibilidad presupuestaria (es decir, cerrar presupuestos una vez programados, para evitar desviaciones, o bien eliminar partidas innecesarias, redundantes o ineficientes, si bien los superávits podrían amortizar deuda pública, como única desviación de gasto —atípica— legítima), el ajuste a unos recursos dados (por ejemplo, limitando el gasto de determinadas partidas a las posibilidades reales de un momento dado, o expandiéndolo de acuerdo con el mismo principio), etc. Los principios de coordinación, descentralización, flexibilización, responsabili­dad, eficiencia, fiscalización e intangibilidad del gasto han de ser las bases sustentadoras de este sistema.

         Tal como desarrollaremos más adelante (en concreto, en la sección dedicada a la protección social), es necesario insistir en la obsolescencia del concepto de «función pública». Se ha de tender a la profesionalización, se han de introducir las nociones de «responsabili­dad», de «gestión de recursos limitados» y de «riesgo y quiebra» en las actividades de las Administraciones Públicas, partiendo de la base de que estos recursos han sido delegados (coactivamente) por la sociedad civil para subvenir a las necesidades de carácter indivisible. Por ello, las innovaciones que en el futuro se han de aplicar a lo que ahora se viene a llamar la «función pública» han de tender a aproximarse al derecho privado, por lo que se refiere a los derechos y deberes fundamentales de los trabajadores del sector público, a su sistema de acceso o baja en el cuerpo funcionarial, de penalizaciones y estímulos, y de otros aspectos de la relación laboral.

         Si ello no es así, no acabaremos con el derroche, la irresponsabilidad y el recurso al Estado subsidiador («papá Estado»). Si es absurdo meter el mar en una botella, igualmente lo es intentar agotar la inmensa complejidad y los infinitos matices de este tema tan amplio y controvertido en cuatro líneas. Y más cuando este asunto levanta tantas pasiones entre los sectores más directamente interesados.

         ¿Qué puede suponer lo que estamos diciendo? ¿Instaurar el principio de intangibilidad, o de responsabilidad contractual? ¿Exigir profesionalidad? (y no simplemente suponerla) ¿Demandar un mínimo de motivación e interés por el trabajo que se realiza? ¿Romper con actitudes rutinarias y mecánicas, para despertar la creatividad e implicación del trabajador? ¿Convencer a los gestores de que lo que pasa por sus manos ha de ser administrado como si fuera suyo? ¿Que el dinero con el que trafica la administración tiene el mismo valor que el usado en las transacciones privadas, y que por tanto las Administraciones Públicas han de acceder en condiciones de igualdad a los bienes y servicios del mercado, sin privilegios ni penalizaciones? En definitva, ¿es demasiado pedir a los trabajadores del sector público que acaten las mismas reglas de juego que todo el mundo? Otra cosa es que éstas no sean las mejores. Pero en este caso lo que no es admisible es que se creen un mundo a su medida (reinventando en la práctica el «cargo vitalicio», creando su propio —y exclusivo— sistema de protección social, beneficiándose de privilegios tales como tasas universitarias y transportes públicos gratuitos, así como de una política propia de pensiones, becas, vacaciones, años sabáticos, etc.) Lo más solidario, pues, sería intentar mejorar el marco social existente; escaparse de él no es sino aprovecharse de un gremialismo de la peor especie.

         De que el cuerpo administrativo sea capaz de asumir este reto (su incorporación al mundo tal como es, sin crearse uno a su medida), depende que la Administración esté en condiciones de aceptar su cuota de responsabilidad en la consolidación de un marco más solidario, integrado, equitativo y viable, con expectativas de futuro (ello, sin duda, implicaría un alto grado de generosidad, compromiso y grandeza de miras). La liberación de recursos que unas medidas racionalizadoras de este tenor puedan permitir, sería sin duda importantísi­ma para poder sufragar una reorganización y mejora del sistema de protección social. Quede claro que en ningún momento se aboga por su desmantelamiento, ni siquiera por su recorte a priori, sino por su racionalización y redefinición.

6.4. Propuesta de una política pública de estímulo a las estructuras productivas

         Sin pretender redundar en lo ya dicho en la sección primera (sobre las estructuras productivas), quisiéramos hacer un breve repaso de diversas políticas de oferta, complementa­rias a una acción distributiva y redistributiva que cree una demanda agregada, y por tanto, una propensión al consumo (tanto tangible como intangible) que, si no se viese suficientemente satisfecha desde la oferta, generaría desequilibrios indeseables.

         Nada de lo que se ha planteado hasta ahora es viable si no se compatibiliza una política de demanda agregada efectiva con otra —complementaria— de oferta, que aborde, por un lado, las reformas estructurales necesarias, y, por otro, el estímulo del fomento inversor y desmonopolizador. Sólo abordando con decisión la corrección de las situaciones de monopolio de ciertos sectores económicos (como los servicios, o ciertas actividades profesionales de carácter corporativista: abogados, notarías, médicos, etc.), o creando las bases de un tejido productivo que se sitúe en condiciones competitivas (y que corrija en la medida de lo posible los desequilibrios existentes: déficit exterior, rigideces en la capacidad productiva, etc.), se puede afrontrar con éxito este reto.

         Por ello un instrumento muy útil sería la potenciación de una financiación pública que ayude verdaderamente al desarrollo de las estructuras productivas. Esta financiación, que se podría sostener sobre la infraestructura ya existente, ya sea como capital social (en las condiciones expuestas en la primera sección) o —transitoriamente— como créditos a largo plazo, se podría reorientar hacia la dinamización del tejido productivo, recuperando así el protagonismo público en el fomento de las actividades productivas, que en su día desempeñó la figura de la banca industrial.

         Sus fondos provendrían, en parte, del ahorro público con carácter forzoso (por ejemplo, del producto del gravamen del capital inmovilizado de los patrimonios ociosos, o de las plusvalías, o de las transmisiones patrimoniales), de la inversión familiar en forma de fondos de inversión públicos, o de los depósitos de los particulares en las entidades financieras públicas, y se destinarían a la inversión o a la concesión de créditos hipotecarios. Evidentemente se ha de distinguir la acción de fomento del Estado (la concesión de capital a título de usufructo por parte del perceptor, bajo unas contrapartidas estipuladas), de la clásica actuación financiera de los bancos públicos.

         Por otro lado se habría de impulsar una política de oferta compensatoria complementa­ria a la política de demanda anteriormente expuesta. Su estrategia se podría resumir en los siguientes puntos:

         1) Un plan inicial de apoyo a la pequeña y mediana empresa, industrial y agrícola, de carácter nacional. Destacamos estos dos sectores* (primario y secundario) porque constituyen las piedras angulares que sostienen la economía productiva (en oposición a la improductiva, o meramente especuladora). En definitiva, un país de desarrollo medio como España no puede sostenerse sobre una estructura productiva desequilibrada (con un vértice terciario que soporta la base primaria y secundaria). El sobredimensionamiento del sector servicios, y su falta de integración en el mercado global (siendo por tanto, menos competitivo en términos generales), explica —como hemos visto— casi tres cuartas partes de la presión inflacionista en España de los años ochenta.

         Asimismo, es necesario actuar sobre la pequeña y mediana empresa de forma efectiva, pues es ésta la que concentra la mayor parte de la ocupación en los países más desarrollados, y ha sido tradicionalmente la «Cenicienta», en beneficio de las grandes corporaciones (la mayor parte de las subvenciones y bonificaciones públicas van a parar a las grandes empresas, que al mismo tiempo son las que crean menos empleo por su mayor componente de capital fijo). Está demostrado que la PYME no sólo se ajusta mejor a las especificidades de un mercado integrado y sostenible, al menos en ciertos sectores productivos de carácter básico (aunque este hecho no excluye la necesidad de una mayor integración y coordinación), sino que también crea más empleo, es más dinámica y flexible, y se adapta mejor a los nuevos tiempos en que prima la descentralización y la adaptación al medio antes que la concentración y la rididez productiva (es decir, de replanteamiento del paradigma taylorista).

         2) Es necesario ayudar a la empresa de los países socialmente más avanzados —coordinadamente con otros países— frente al dumping de costes (que en definitiva se traduce en dumping social) y a la competencia desleal de países con escaso o nulo interés por establecer un sistema productivo que respete los derechos sociales de sus trabajadores, o los principios de sostenibilidad ecológica. Ello no es viable mediante la aplicación de barreras arancelarias sino que, atendiendo a los requerimientos de la globalización, habrá que encarar a la empresa propia para reorientar su interés hacia otros sectores de la producción de mayor valor añadido (de mayor componente tecnológico o diferenciación); o, en los sectores denominados de demanda débil, apostar por la «excelencia» frente al precio, si es que se pretende ser competitivo frente a unos países que esgrimen unas ventajas comparativas fundamentadas en la acumulación primitiva del capital, es decir, en la explotación de los trabajadores en los sectores más laboral-intensivos, o en la destrucción desconsiderada de recursos escasos. (Esta actuación no debe tener carácter proteccionista sino de estímulo a nuevas formas de desarrollo interno y externo con carácter universal.)

         3) Es conveniente flexibilizar la política monetaria, de tal manera que no engulla los avances conseguidos en la productividad —real, es decir, no aparente— de las empresas, con tasas de cambio innecesariamente altas, o con tipos de interés desincentivadores de la inversión. A este respecto, en España, desde la entrada de la peseta en el Sistema Monetario Europeo y, de forma creciente, con la eliminación progresiva de los controles cambiarios de cara al Mercado Único, la política monetaria subordinó la economía real a unos objetivos dictados política y artificialmente desde los respectivos bancos centrales. El sostenimiento de la Deuda Pública, incentivada con altos intereses, coadyuvó a estas rigideces. Por ello el control y la reducción de la deuda debe ser una de las medidas —aunque no la única— de reducción de los citados desequilibrios.

         4) Se hace urgente el diseño de un plan antimonopolios (que comprenda diversas figuras de competencia imperfecta, como los oligopolios, las cámaras de comercio y de la propiedad, los colegios profesionales, las exclusivas, las franquicias, concesiones y privilegios, etc.) que impida las rigideces sobre el mercado de factores. Es el caso de los colegios profesionales (es decir, de los servicios profesionales: abogados, notarios, médicos, farmacéuticos, etc.), de las entidades financieras (que mantienen tipos artificialmente altos por falta de integración en el mercado mundial), de las empresas aseguradoras e inmobiliarias (costes de intermediación), de los monopolios del Estado (petróleos, telecomunicaciones, el mercado marítimo y aéreo, etc.), y de otros sectores que tradicionalmente se han evidenciado como los más inflacionistas, al haber estado menos expuestos a la competencia internacional... Ello supondría una potenciación del papel del Tribunal de Defensa de la Competencia, así como de las asociaciones de consumidores, con la finalidad de evitar prácticas restrictivas a la competencia, o de simples abusos a los consumidores. Es necesario, por último, legislar sobre precios y tarifas de los servicios y la energía (monopolios naturales), exclusividades, franquicias, intermediaciones, y otras situaciones de monopolio.

         5) Sin una política de I+D (Investigación y Desarrollo), y de fomento de la excelencia, todas estas medidas serían inoperantes. No sirve de nada inyectar recursos y efectuar políticas de fomento sectorial en sectores y ramas obsoletos, en regresión, pues, en último término, ello no hará más que retardar su agonía y desatenderá (o sobrecargará) otras necesidades tal vez más prioritarias, y con mayores expectativas de éxito (quizás así se esté atendiendo más a intereses particulares de unos pocos que a los intereses nacionales). Las inversiones en investigación, en infraestructuras, en formación y en calidad de vida son complementarias y necesarias, si se quiere abordar con éxito una política de estímulo a la producción.

         6) Por último, el Estado debería potenciar un acuerdo social de rentas, justo y equitativo, entre los agentes sociales, lo cual supondría un acuerdo laboral, de impulso a la creación de nuevos puestos de trabajo. Está claro que todas las partes han de colaborar en el objetivo de desdramatizar las relaciones laborales (los empresarios invirtiendo, y los trabajadores planteándose cotas razonables de productividad, flexibilidad funcional y profesionalidad). No es éste el lugar más adecuado para adentrarnos en un tema (el pacto social de rentas) tan complejo. Sea como sea, todas las partes han de asumir su cuota de responsabilidad en la resolución de las fallas del diseño institucional que se refieren a la política de empleo, condiciones de trabajo y nivel de flexibilidad viables, sin caer en la trampa de la desregulación y el dumping social de facto.

         Consideramos que, en cuanto al eterno debate sobre la «liberalización del mercado de trabajo», el problema no recae en su desregulación, sino en su rigidez artificial (es decir, en aquella rigidez que es producto de prácticas antieconómicas, gregarias o establecidas en la tradición, no en la racionalidad económica). Por ello es urgente una actuación sobre las ordenanzas laborales (ya abolidas), sobre la flexibilidad geográfica y funcional, sobre las formas de reparto del trabajo y la responsabilidad de la gestión empresarial, así como sobre los sacrificios a repartir ante situaciones de crisis. Si bien se debe priorizar el principio de estabilidad en el empleo, no se deben descartar medidas traumáticas para combatir los efectos de la crisis (lo que implicaría una actuación sobre la flexibilidad de salida en el mercado de trabajo, o sobre ajustes salariales coyunturales), simultaneadas con acuerdos de mantenimiento del empleo. Colateralmente se han de implementar nuevos métodos para combatir la falta de salidas ante la situación extrema de paro estructural, así como la carencia de capital, incentivos y ayuda técnica que sufre la pequeña y mediana empresa, o aquellos individuos emprendedores que quieran seguir su propia vía de inserción laboral y profesional.

         Esta política de apoyo a las estructuras productivas es consustancial a otra serie de reformas de la política económica (control de las bonificaciones y subvenciones, control del fraude fiscal, estímulo al ahorro público y privado, control del desequilibrio presupuestario y mejora del sistema de protección social), de las que ya hemos hecho mención. Asimismo, todo ello no sería viable sin un replanteamiento de la estructura orgánica y de gestión de las Administriones Públicas.

         (A la vista de lo afirmado, creemos que resulta claro que nuestra filosofía económica trata de combinar una liberalización efectiva de las relaciones productivas —y una reducción al mínimo exponente socialmente requerido de la intervención pública— con una sólida red de protección social —de carácter universal e individual— de nuevo cuño.)

         En el próximo capítulo, una vez que hemos situado los elementos básicos para plantearnos cómo podría ser una política económica y de rentas diferente, de carácter distributivo y redistributivo, y estimulador de las estructuras productivas, haremos un esfuerzo para plantearnos, con datos más desagregados, cómo se podría abordar una nueva política socialmente reequilibradora a tono con lo dicho.