José Luís Espejo - La Transformación Social - 14

La Transformación Social - 14

La Transformación Social es una obra conjunta de Òscar Colom y de quien escribe (José Luis Espejo). Fue realizada entre los años 1993 y 1998 (aproximadamente). Es fruto del esfuerzo por encontrar un mínimo común denominador. Nunca fue publicada, pero sus conceptos básicos inspiran mi obra FUNDAMENTOS DE ECONOMÍA FACTORIAL y mi libro ALTO RIESGO, LOS COSTES DEL PROGRESO. Y asimismo, el ideal de vida que Òscar no ha dejado de llevar a la práctica, como empresario, como ciudadano, y como persona comprometida con el mundo.


5. La Seguridad Social en España

         Como hicimos en el inicio del capítulo anterior, comenzaremos este punto refiriéndo­nos a la principal fuente de ingresos de las Administraciones Públicas españolas: los impuestos. Con independencia del extenso análisis que hemos realizado en la sección anterior sobre este concepto, a causa de su carácter determinante en cuanto a la configuración del modelo de protección social en vigor (en 1997), incidiremos siquiera brevemente sobre el sistema impositivo de cara a dar inicio al estudio particularizado de la Seguridad Social en España (sus características y su problemática). En el capítulo anterior nos ocupábamos del nivel de presión fiscal española en relación a la OCDE, pero ello no nos decía mucho sobre el grado de «progresividad» de los impuestos.

5.1. El sistema contributivo español

         Desde el período de la estabilización económica (a principios de los años 60) el sistema fiscal español ha operado una importante transformación: en 1958 los ingresos indirectos suponían un 5,4% del PIB, un 3,8% los ingresos directos, y tan sólo un 3% las cotizaciones sociales; más tarde los impuestos indirectos se reforzaron, mientras que los directos siguieron la estela de los primeros, pero sin alcanzarlos. En 1974 se produjo, sin embargo, el cambio más fundamental en su sistema impositivo: las cotizaciones sociales superaron a los impuestos indirectos en volumen de ingresos.

         En la tabla 15 observaremos las principales magnitudes del sistema fiscal desde 1986 hasta 1993: en 1986 los impuestos directos equivalían a un 8,4% del PIB, los indirectos a un 10,5% y las cotizaciones sociales a un 12,8%; en 1987 los impuestos directos, gracias a los avances en la recaudación del Impuesto sobre la Renta, superaron los indirectos, hasta llegar a 1993, donde destacan las cotizaciones sociales como principal fuente de recursos (un 15% en relación al PIB), seguidas por los impuestos directos (un 11,5%) y los indirectos (un 9,4%). La presión fiscal aumentó desde un 21,4% del PIB en 1975, hasta un 35,9% en 1993: ello supone un 67,8% en cifras relativas en 18 años.

         Estos cambios a primera vista pueden parecer poco significativos, pero tienen un alto valor explicativo: en 1958 el sistema fiscal era regresivo pues se fundamentaba en la imposición sobre los bienes de consumo (que no tiene en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo), y además no discriminaba entre los bienes de primera necesidad y los de diferente categoría. En cambio, la imposición sobre las personas o los patrimonios, como consecuencia de la negligencia de la Administración, del fraude, o de cualquier otro tipo de factores explicativos, era ridícula y, además, incidía especialmente sobre las rentas salariales más bajas, no sobre las de capital, ni sobre las rentas pasivas o las de los trabajadores más acomodados.

         Posteriormente (en 1987) los impuestos directos sobrepasaron a los indirectos, lo que supuso una superior progresividad (además, la adopción del IVA aportó un cierto grado de transparencia y equidad a la recaudación de los impuestos sobre las ventas). Pero ello es engañoso, pues —si consideramos el tercer gran pilar de la presión fiscal— las cotizaciones sociales (que adopta asimismo la forma de un impuesto directo, aunque con una tarifa proporcional) no son en absoluto progresivas, al incidir especialmente sobre los estratos con renta inferior (y más teniendo en cuenta el tope máximo, que disminuye la carga —en relación a su ingreso— en los trabajadores de alta base de cotización); y sobre todo porque las cotizaciones sociales constituyen un impuesto sobre las nóminas, lo que obra en contrasentido con la función redistribuidora del Estado.

         A ello le hemos de añadir dos factores suplementarios que limitan y distorsionan la efectividad redistributiva y progresiva de los impuestos directos: 1) los gastos fiscales*, que benefician las rentas más altas en función de una serie de bonificaciones, tradicionalmente en el Impuesto sobre la Renta y también en el de sociedades (58); y 2) la persistencia del fraude fiscal, que explica que la presión fiscal continúe sosteniéndose principalmente sobre las rentas del trabajo dependiente y el consumo final, lo que conlleva la acentuación de ciertas desigualdades sociales. Ambos factores contribuyen a vaciar de contenido el principio de progresividad formal.

         Por último, echaremos una ojeada sobre la distribución de la presión fiscal por agentes institucionales. Como vemos en la tabla 16, la Seguridad Social tenía previsto recaudar en 1993 algo menos de un tercio de los ingresos fiscales del Estado, repartiéndose el resto entre el Estado (53,5%) y los entes territoriales, fundamentalmente los ayuntamientos (un 11,4%). Del total de las cotizaciones sociales, las cotizaciones de la Seguridad Social (es decir, excluidas las de desempleo, Fondo de Garantía Salarial y formación), suponían un 80% de los ingresos presupuestados.

5.2. Estructura financiera de la Seguridad Social

         En el punto anterior hemos tenido ocasión de comprobar hasta qué punto el sistema fiscal español ha arrastrado una intolerable distribución de las cargas, tradicional en una sociedad capitalizada a través del mecanismo más aberrante de redistribución de renta: mediante un flujo de recursos desde las rentas más bajas hacia las más altas, a través de una política fiscal injusta y regresiva, que si bien tuvo su origen en una política de estabilización (1958) que suponía, en la práctica, la acumulación primitiva* que sentó las bases de una posterior industrialización, no supo —o no quiso— pulir sus aristas más insolidarias, como el alto nivel de sus ingresos provenientes de impuestos indirectos, que gravan especialmente a los más necesitados (con un consumo marginal* más elevado en relación a su renta); o bien la instauración de unos impuestos directos (contribuciones sociales y gravámenes sobre la renta personal) que se sostienen en un altísimo porcentaje (superior al 75%) sobre las retenciones en origen de las rentas salariales de los trabajadores, es decir, sobre aquellos a quienes les es más difícil eludir sus obligaciones fiscales.

         Como ya hemos señalado, el sistema de financiación de la Seguridad Social, al estar asentado sobre este esquema regresivo, continúa siendo (en 1997) insolidario e injusto. Posteriormente desarrollaremos este aspecto, pero de momento haremos una breve sinopsis de su funcionamiento.

          Las cotizaciones sociales constituyen la primera fuente de ingresos del sistema, con un 68,1% de los recursos en 1993 (vease la tabla 17); también es muy importante la contribución del Estado, con un 31,1% de los ingresos. Es de destacar la evolución experimentada por este sistema, que se concreta en dos aspectos: 1) el aumento que experimentan las bonificaciones y reducciones de cotizaciones sociales para el fomento de la ocupación; y 2) el aumento progresivo de la participación del Estado. Esto último contribuye a mitigar el impacto de las cotizaciones de la Seguridad Social sobre el PIB, que prácticamen­te se mantienen estabilizadas en un 10% del PIB entre 1982 y 1993 (tras un largo período, durante los ochenta, en torno al 9%). En términos relativos, entre 1986 y 1993, las cotizaciones sociales se han reducido en un 7,7% y las transferencias del Estado han aumentado en un 32,9%.

         En puntos anteriores ya hemos dicho que el modelo contributivo español (en 1997) adolece de importantes inconvenientes: 1) es una carga sobreañadida a los costes laborales, que encarece el trabajo y reduce la competitividad* en relación a los países que practican el dumping social y aquellos que financian el sistema de la Seguridad Social a cargo de los presupuestos del Estado (por lo cual dicho sistema tiende a aumentar las aportaciones del Estado); 2) está íntimamente ligado a la coyuntura (en etapas de crisis y fuerte desempleo los recursos escasean porque las cotizaciones disminuyen y, en cambio, las necesidades aumentan, en forma de subsidios o de jubilaciones anticipadas, todo ello a cargo del Estado y de la Deuda Pública); y 3) es un factor regresivo de distribución de las deudas (pues discrimina relativamente a ciertas ramas intensivas en trabajo, a los cotizantes que no superan el tope máximo de cotización, y a las áreas donde se concentran estas actividades y categorías sociales).

         En la tabla 19 hemos presentado las bases y tipos de cotización del sistema de la Seguridad Social. Sus principales características son: 1) el elevado peso de las cotizaciones sociales en la base del salario, un 37,7% (un 6,1% a cargo del trabajador y un 31,6% a cargo del empresario); 2) la existencia de múltiples categorías profesionales y, por tanto, de bases diferenciadas, lo que discrimina en función, no sólo de los ingresos, sino también de las prestaciones, como veremos posteriormente; y 3) la existencia de un límite máximo que perjudica, en términos relativos, a los que no lo superan, en beneficio de los que lo superan (pues el esfuerzo contributivo de estos últimos es inferior en relación a su salario). De cara a mitigar estas disfunciones, el Estado adopta posteriormente ciertas medidas correctoras (equiparación de las bases máximas de cotización de algunas categorías profesionales, y más adelante la reducción en un punto de los tipos de cotización, si bien cargando las tintas sobre los impuestos indirectos, tanto especiales como el IVA, etc.) que de todas formas están lejos de resolver en lo más fundamental los defectos de este sistema (59).

         El Estado, en base a la experiencia acumulada, parece encaminarse a un horizonte de objetivos más claros: 1) delimitación de la financiación de las prestaciones (las aportaciones de las cotizaciones irían destinadas al pago de las pensiones; las transferencias públicas al pago de la asistencia sanitaria y de otros servicios sociales); y 2) en último término, parte de las transferencias públicas se destinarían a cubrir complementos a mínimos de pensiones, que tienen carácter no contributivo (es decir, se descargaría así a las contribuciones sociales del esfuerzo —que ciertamente no les corresponde— de sostener los complementos de pensiones, de solidaridad hacia las rentas más bajas, para establecer una mayor relación entre las cuantías de las pensiones y su financiación por cotizaciones, o para capitalizar los superávits del monto de lo cotizado: véase la tabla 18).

         ¿Es éste el camino correcto a seguir? Posteriormente comprobaremos hasta qué punto es el único posible: el sistema contributivo está en crisis porque la crisis está en su base.

5.3. Estructura de gasto en Seguridad Social

                En la tabla 20 hemos resumido la política de gasto de protección social del Estado, pues es aquí donde se incardina el gasto en Seguridad Social. Como vemos, la partida de Sanidad supone el 23% (según datos de 1993) de los gastos en protección social, excluyendo el capítulo educativo (que no está recogido por la metodología europea), mientras que las pensiones suponen prácticamente la mitad de este capítulo (un 48%); en tercer lugar encontramos la asistencia social y la promoción de la ocupación, que suponen, entre ambos conceptos, un 28% del total del gasto en protección social. En definitiva, la Sanidad y las pensiones suponen el grueso de la política de prestaciones sociales del Estado.

                En la tabla 21 nos ocupamos de la evolución del gasto de la Seguridad Social en relación al PIB: podemos comprobar que su peso ha pasado del 11,4% en 1980 hasta el 14,9% de 1993 (más por una reducción del ritmo de crecimiento del PIB que por un aumento desorbitado de los gastos en Seguridad Social). La evolución de los gastos en protección social variaría desde un 15,6% en 1980 hasta un 20,28% (según las cifras disponibles) en 1993. Esta evolución no ha sido lineal, sino que la podemos dividir en tres etapas: de 1980 a 1983 la tasa de crecimiento del gasto público en Seguridad Social superó ampliamente el PIB; desde 1984 hasta 1987 (es decir, el arranque de la «euforia consumista») la tendencia fue justamente la contraria; por último, desde 1988 hasta la actualidad —excepto en 1990— el crecimiento del gasto en Seguridad Social volvió a superar el del PIB.

                Respecto a esto último, no es ajeno el intento del Estado de mejorar el poder adquisitivo de las pensiones, así como el aumento de ingresos colateral a la mejora del empleo (y, por lo tanto, la mejora de las prestaciones en Sanidad). Pero, como podemos observar nuevamente en la tabla, ello no se traduce en un aumento exorbitante del protagonismo del gasto de la Seguridad Social en relación al PIB (si hacemos caso omiso al año 1993, cuando a causa de la aplicación de un presupuesto que funciona a partir de créditos reconocidos, y que por tanto es rígido, y dado que el PIB nominal aumentó menos de lo esperado, el índice se disparó aparentemente), y mucho menos en un aumento de la protección social (60). Así, no es extraño que los servicios sanitarios no mejoren —cualitativamente— de forma importante:

                «Desconcierta constatar que a lo largo de la década [de los ochenta] uno de los componentes más afectados por el recorte del gasto es sanidad. Efectivamente, a pesar de la progresiva asistencia que, en 1992, ya es universal, el gasto sanitario se reduce en términos del PIB entre 1981 y 1984, y tras la breve recuperación de 1985 de nuevo hasta la actualidad [1990]. Si consideramos que éste es un sector que se enfrenta a costes crecientes por su alta intensidad de mano de obra y pocas posibilidades de aumento de la productividad, la limitación del gasto implica una reducción en términos reales de los servicios sanitarios» (61).

                En la tabla 22 nos ocupamos de la estructura del gasto por funciones. Sus principales características son: 1) el voluminoso peso del capítulo «transferencias económicas» (básicamente pensiones: un 65,4% del total); 2) la importancia del capítulo «asistencia sanitaria» (un 29,9% del total); y 3) el peso insignificante del gasto —estatal— en servicios sociales, evidentemen­te muy alejado de lo que sería lógico dado el nivel de desarrollo y de necesidades del país (y que se traduce en un déficit en la asistencia a niños, ancianos, disminuidos, drogadictos, marginados, huérfanos, madres solteras, etc.).

                En las tablas 23 y 24 obtendremos datos complementarios de cierta importancia: 1) de las operaciones corrientes, que suponen un 98,8% del total, un 8,6% se dedican a gastos de personal, un 4,6% a compras de bienes y servicios y un 85,4% a transferencias corrientes externas; y 2) en función del gasto en pensiones y prestaciones sanitarias, así como del resto de partidas, se reparte el gasto por agentes orgánicos (según datos de 1993, un 62,5% son gestionados por el INSS, un 28,8 por el INSALUD y un 3,9% por el INSERSO).

                Estos son datos en bruto. ¿Qué podemos deducir de todo ello? Como principales tendencias de la política española de Seguridad Social podemos indicar las siguientes:

                1) El proceso gradual de incremento de las pensiones por encima del IPC (manteniendo su poder adquisivo mediante cláusulas de revisión), con mayor incidencia en las pensiones más bajas: por ejemplo, el aumento de un 12,8% en el volumen de las pensiones, durante 1989, se correspondió, por una parte, con el aumento de la población pensionista, por otra, con la revalorización media de las pensiones, y por último, con la sustitución de antiguas pensiones por otras nuevas de superior cuantía (el porcentaje de mejora de las pensiones, en ese año, osciló entre un 31,8% en los regímenes agrario, del hogar y de los autónomos, al igual que en los mínimos de viudedad, hasta un 5,8% para las pensiones superiores a 84.000 ptas.).

                2) Respecto a la asistencia sanitaria, el Estado implementó una política de extensión y descentralización en base: primero, a las transferencias efectuadas a las Comunidades Autónomas que disponen de competencias sobre esta materia (Andalucía, Cataluña, País Vasco, Valencia, Galicia y Navarra); segundo, a la priorización de la atención básica (primaria y especializada), que supone el 97% de los gastos en asistencia sanitaria, al margen de otras necesidades que, como la odontología, la medicina natural o alternativa, la cirugía estética o el termalismo, han sido relegadas o cedidas a la gestión privada; y tercero, a impulsar la reforma sanitaria prevista en la Ley General de Sanidad (14/1986, de 25 de abril), con la implantación de más unidades de atención primaria, la ampliación y el reequilibramiento territorial de la oferta de camas hospitalarias, la extensión de la oferta sanitaria a todas las personas no contributivas (y, por lo tanto, no beneficiarios de la Seguridad Social en su momento, al no disponer de ingresos económicos regulares), y la reordenación de especialidades farmacéuticas y sanitarias cubiertas por la actuación básica del Estado, sobre la que nos hemos referido en este mismo párrafo (62).

                3) Los servicios y prestaciones sociales, tales como la atención a los disminuidos, a la tercera edad y otros servicios que cubren esta partida, siguen siendo los parientes pobres del gasto social en España, a pesar de que explícitamente el Estado reconoce la necesidad de potenciar y extender estas prestaciones, en particular mediante una mayor oferta de plazas en centros residenciales (propios y concertados). Este esfuerzo se traduce en un magro aumento desde un 1,2% del total del gasto de la Seguridad Social en 1989 hasta el 3,1% del 1993.

5.4 Balance de ingresos y gastos del sistema de la Seguri­dad Social

                La consolidación de un sistema de protección se mide en función de tres variables: el incremento de la protección social, el equilibrio económico y el saneamiento financiero. En relación al primer punto, está claro que en la década de los años ochenta se hizo un esfuerzo importante (pero insuficiente) de mejora, extensión y descentralización de las prestaciones sociales. En relación al segundo y al tercer punto es hacia donde dirigiremos ahora nuestra atención.

                Hasta el año 1991 el sistema disfrutó de una situación de equilibrio financiero (que compensaba con holgura el aumento de los gastos que hemos señalado, gracias, por un lado, al aumento de los afiliados cotizantes a causa de la favorable situación económica y, por otro, a una mejor gestión recaudatoria realizada por la administración de la Seguridad Social, que se traduce, en 1991, en un ligero superávit de 4.252 millones de ptas.: efectivamente, el gasto total neto consolidado fue de 7,123 billones de ptas., mientras que los recursos realizados en aquel ejercicio fueron de 7,127 billones, también netos).

                Este excedente, sin embargo, es engañoso: en 1991 sólo un 71,4% de los ingresos correspondían a recursos propios (cotizaciones y otros ingresos, como por ejemplo operaciones patrimoniales y de capital), mientras que el 28,6% restante provenía de fondos del Estado. Ya hemos apuntado que las cotizaciones sociales son habitualmente excedentarias (sus 5,925 billones de recursos cubren sobradamente los 5,312 comprometidos en pensiones en 1993, e incluso los 5,766 que suponen la adición de los subsidios de incapacidad laboral temporal), y que la diferencia financia en parte las prestaciones en asistencia sanitaria, y una parte de las pensiones asistenciales, así como los complementos de pensiones (63).

                Aquí es donde queríamos incidir especialmente: es evidente que las transferencias del Estado provienen de alguna parte; es lógico asimismo que estos gastos repercuten sobre el gasto público total, y más concretamente sobre la Deuda Pública. La pregunta sería: ¿el actual sistema de financiación de la Seguridad Social es el más adecuado para la correcta gestión de los escasos recursos disponibles, y ante todo de cara a evitar el agujero que, sin lugar a dudas, permite adivinar el horizonte demográfico a medio plazo? En un punto posterior nos haremos eco de las diferentes —y contradictorias— implicaciones de este aspecto, tanto desde la vertiente de la financiación como de las prestaciones, como de las diferentes recetas ofrecidas para la reforma, mejora o, sencillamente, el desmantelamiento o transformación del sistema de la Seguridad Social. En el próximo apartado, sin embargo, haremos una somera reflexión sobre la principal preocupación latente entre los entendidos en la materia: el sistema público de pensiones.

5.5. El rompecabezas de las pensiones

         En relación al sistema de pensiones de la Seguridad Social, la visión más extendida revela una profunda contradicción: por un lado se considera a las pensiones —individualmente entendidas— como insatisfactorias por su escasa cuantía; pero por otro se denuncia el gasto global en pensiones por su excesivo volumen, y porque su ritmo de crecimiento se considera insostenible (a la vez, desde diversos ámbitos, se pide la reducción o eliminación de las cotizaciones sociales, especialmente las que recaen sobre los empresarios).

         ¿Cómo se resuelve esta singular paradoja? Evidentemente, es difícil compaginar unas pensiones individuales cicateras, cuando no raquíticas, con un gasto global en pensiones pretendidamente explosivo:

         «La respuesta más inmediata al anterior dilema, que apunta al crecimiento del número de pensiones, es rechazada en muchas ocasiones, colocando la responsabilidad del problema en las deficiencias de la gestión, apelando al manido argumento de la ineficiencia congénita del Sector Público. Aun así, los costes de administración son un porcentaje mínimo del gasto global, en un sistema como el de las pensiones de la Seguridad Social, que en esencia no es otra cosa que un gigantesco mecanismo de transferencias» (64).

         Pero todas las mejoras de los sistemas de gestión habidos y por haber no pueden obviar algunos condicionantes propios de esta época histórica (1997): 1) el envejecimiento de la pobla­ción; 2) la disminución de los ingresos por cotizaciones como consecuencia de la crisis; y 3) los problemas que genera el sistema de reparto. En este último punto nos centraremos.

         En la tabla 25 presentamos las grandes cifras de la política de pensiones del Estado Español entre 1984 y 1993. Notemos los siguientes hechos: 1) el número de cotizantes de la Seguridad Social aumentó en un 12,6%; el número de pensiones, por su parte, un 25,7%; 2) no obstante, el gasto bruto en pensiones —en datos de 1992— aumentó en un 51,5% a ptas. constantes de 1984. Este hecho importante (el aumento en más del 50% del gasto en pensiones cuando el número de pensionistas creció tan sólo en un 26%) es explicable, en parte, por la mejora en la remuneración de las pensiones: así, la pensión media —en pesetas corrientes— aumentó más del doble (en cifras de 1992, y en pesetas constantes de 1984, se habría revalorizado un 20,7%), al igual que la pensión mínima de jubilación (en ptas. constantes de 1984, con datos de 1992, aumenta un 29,4%). De tal manera, la pensión mínima pasó de suponer el 80% del salario mínimo interprofesional a equivaler a un 96,4% del mismo (en 1993); la pensión asisten­cial, que en 1984 suponía un 30,6% del SMI, en 1993 representaba el 54,5% (65).

         Si bien esta actualización (en base a los parámetros del momento) es en sí positiva, ello no ha sido posible sin grandes carencias:

         1) Aunque continúe el proceso de acercamiento de los topes máximos de cotización a los salarios reales, la aproximación a estos últimos no es posible hasta que aquellos no se eliminen definitivamente (si bien es cierto que la prudencia económica aconseja que éste sea un proceso gradual). Recordemos que los topes máximos hacen las cotizaciones regresivas, pues las cargas contributivas son relativamente más onerosas sobre los asalaria­dos de menores ingresos (efectivamente, si bien comparativamente a su estándard de vida los topes máximos de cotización limitan las percepciones futuras de los asalariados con mayores cuotas contributivas, recordemos que esta limitación se puede ver compensada con su acceso a los sistemas privados de pensiones). Las cotizaciones, si pretenden ser realmente progresivas, han de observar los mismos principios de equidad, capacidad de pago y universalidad que el resto de los impuestos directos.

         2) Una segunda disfunción es la que se refiere a la existencia de variados regímenes y categorías, con diferentes normas de funcionamiento, distintas cotizaciones y límites máximos, así como variadas prestaciones. En la tabla 28 comproba­remos estas diferencias con datos de 1986 y 1993. Entre ambas fechas observamos las siguientes variaciones: hay grandes diferencias entre los niveles de cotización y las pensiones efectivas de los diferentes regímenes (así, por unidad cotizante la tasa de rendimiento es muy superior en los regímenes agrarios que en el general, si bien las diferencias se atenuaron en 1993, a la baja para el régimen agrario, y al alza para el general); 2) en los rendimientos por regímenes, ajustados los datos al esfuerzo fiscal recaudatorio por regímenes, así como a la tasa de remuneración (véase de nuevo la tabla), observamos que tales diferencias quedan algo mitigadas, aun así son bastante conside­rables (oscilan entre un 7,3% en el caso del régimen general, y un 160,4% del grario).

         ¿Qué significa ello? En definitiva, que dependiendo del régimen cotizado, el rendimiento de las cotizaciones a la hora de la jubilación será uno u otro: más alto en el caso del régimen Agrario, e inferior —por este orden—, en el del Hogar, en el de los Autónomos y en el General; en otras palabras, se está produciendo una traslación de renta del régimen General hacia los regímenes especiales, donde los niveles de cotizaciones no han evoluciona­do al mismo ritmo que los de prestaciones. En rigor, en lugar de hablar de los problemas económicos del sistema de pensiones de la Seguridad Social —netamente excedentario— se habría de hablar de los problemas de los regímenes especiales —continuamente deficitarios—.

         Un sistema contributivo ciego, como el expuesto, comporta fenómenos como el de la «compra de pensiones», es decir, que personas sin actividad laboral real se den de alta en el régimen de autónomos, obteniendo unas tasas de rendimiento sobre las cotizaciones efectuadas relativamente elevadas.

         3) Una grave rémora de este sistema de pensiones consiste en la muy desfavorable relación entre la pensión y los últimos ingresos obtenidos. Viendo la tabla 25 comprobaremos que la pensión media del año 1993 era de 55.800 ptas., a pesar de que, en el mismo año, el 63,4% (es decir, casi dos terceras partes) de los pensionistas no llegaba a tal cantidad (tabla 29).

         Ello es atribuible a varias causas: 1) a veces, trabajadores hasta con 40 años cotizados reciben en su jubilación unas rentas desproporcionadamente bajas, pues hasta 1985 únicamente se computaban los dos últimos años de cotización, que, a no ser previo acuerdo con el empleador, no tenían por que ser los más ufanos de su trayectoria productiva (es evidente que también se han producido casos a la inversa); y 2) en demasiadas ocasiones, a consecuencia de situaciones de paro subsidiado (asistencial) a partir de los 60 años, por situaciones de protección a la ocupación (que vienen a ser, en la práctica, un avance de la jubilación), o de jubilaciones anticipadas (a causa de reestruc­turaciones en plantilla), situaciones todas ellas que generan unos coeficientes reductores, o bien porque la cotización en situación de subsidio es la del salario mínimo interprofesional, las pensiones medias de jubilación que cumplen estas caracterís­ticas, en el régimen General, son entre un 20 y un 22% más bajas que el resto (Instituto Sindical de Estudios, Evolución Social en España 1990).

         4) Otro fenómeno es el referido al reducido período de cotización exigido, hasta 1985, para generar derecho a pensión contributiva: diez años hasta la reforma de ese año. A ello le hemos de añadir una larga serie de picarescas y fraudes: acuerdos entre trabajadores y empresas para elevar la cuantía de los salarios de los trabajadores próximos a la jubilación, el desmesurado recurso a las pensiones de invalidez durante los primeros años de la década de los ochenta, en parte originado por la difícil situación del mercado de trabajo, etc.

         Así, a partir del sistema anterior al año 1985, se producen casos realmente traumáticos de inequidad y agravios comparativos, entre personas que reciben prestaciones infladas en relación a su nivel de cotizaciones —gracias al último período computado, o a la diferencia de un año o dos de más o de menos respecto al período mínimo de cotización legalmente establecido, que posteriormente se situó en los 15 años—, que en términos administrativos puede generar grandes diferencias a la hora de obtener derechos.

         La modificación del marco normativo en materia de pensiones (la Ley 26/1985 sobre medidas urgentes de racionalización en materia de pensiones) aportó las siguientes novedades: 1) la ampliación a quince años del período de cotización exigido de cara a obtener una pensión contributiva, y el acercamiento de las tasas de rendimiento de los diferentes regímenes; 2) el reforza­miento del grado de proporcionalidad, al ampliar a ocho años —y tras la Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, de 1997, progresivamente hasta quince— el período considerado para fijar la pensión inicial (respecto a los dos inicialmente considerados); y 3) se trata de garantizar el mantenimiento del valor real de la pensión, al asegurar la revalorización en función del índice de precios (66).

         Por otro lado, la Ley 8/1987 de Regulación de Planes y Fondos de Pensiones, y el Real Decreto 1.307/1988, que contiene el Reglamento de Planes y Fondos de Pensiones, abre el camino para el funcionamiento de las pensiones complementarias de la Seguridad Social. Este nuevo instrumento, que permite a los individuos elegir niveles diferenciados de pensión, según cuál sea su esquema de preferencia entre el consumo actual y el consumo futuro, crea un nuevo escenario: al no haber una única alternativa de provisión de ulteriores rentas de jubilación, los individuos para los cuales las rentas de capital constituyen una parte de sus ingresos totales, o los individuos con rentas salariales elevadas (que no estén satisfechos con los niveles de rentas futuras que les garantizarían los sistemas de pensiones públicas, limitados por topes máximos de cotización), se confía en que se sentirán atraídos por estos fondos (67).

         De esta forma se pretende una creciente dualización entre dos categorías de pensionistas: 1) aquellos que disponen de rentas altas acudirán a este mecanismo de adquisición de rentas futuras; y 2) los individuos de rentas bajas habrán de ajustarse a lo que les depare el futuro de la Seguridad Social.

         Únicamente nos queda recordar que éste es un problema pendiente, no resuelto; que la demografía y la crisis estructural (cuanto menos en el empleo) son realidades indiscutibles, y que, si verdaderamente pretendemos pensar en un futuro viable para la Seguridad Social, se requieren nuevas soluciones, nuevas respuestas. Después de este recorrido por las implicaciones de un tema tan rico y complejo, trataremos, en las páginas que siguen, de profundizar en sus diferentes formulaciones.


 

6. Propuestas de cambio

         En los estudios sobre Seguridad Social hay básicamente tres temas recurrentes: la acción protectora, el más sentido y próximo a las preocupaciones de los ciudadanos; la financiación, tal vez más prosaico, pero que por su significación puede llegar a despertar —lógicas- pasiones, en función de sus efectos inmedia­tos sobre la renta de los individuos; y en mucha menor medida, aspectos de organización de los órganos de la Seguridad Social, pues la correcta gestión de los recursos que están en la base del sistema es tan importante como su adquisición.

         Suele ocurrir que los fines despierten mayor interés que los medios, lo cual tiene su lógica, pues los primeros se acomodarán más a la lucubración fácil y a la retórica; pero el sentido práctico obliga a comprender y agotar en una primera etapa de análisis los medios para llegar a conjeturar, en una etapa posterior, las finalidades. En lo que llevamos de análisis del sistema de la Seguridad Social hemos ido desgranando los medios; es hora ya de recapitular para obtener conclusiones orientadoras en el camino de la comprensión de los mecanismos de transforma­ción de los vigentes modelos de protección social, con un horizonte de equidad, justicia redistributiva, eficacia en la gestión de los recursos y preservación de los derechos de las generaciones futuras. (Indefectiblemente, en esta materia, como en la referida a las estructuras productivas o a la renta, será difícil mover pieza sin tener en cuenta cada uno de los pilares del sistema económico: es por ello necesaria una visión global que tenga en cuenta la interdependencia de todos ellos.)

6.1. Los medios: propuestas reformadoras y transformado­ras

         En diferentes países se han formulado diversas propuestas de modificación del sistema de la Seguridad Social. En algunos casos se trata exclusivamente de reformar aspectos parciales sobre la financiación, con el objetivo de limitar las deficien­cias actualmente existentes; pero también hay propuestas alternativas al actual modelo de financiación, y por tanto partidarias de transformar radicalmente este sistema. Otros análisis plantean medidas desde la vertiente del gasto, que pretenden aumentar el grado de correspondencia entre cotizaciones y prestaciones, así como mejorar estas últimas; o bien se aboga por un replanteamiento o, más drásticamente, por el desmantela­miento de la gestión pública en materia de Seguridad Social. Como podemos ver, el abanico de opiniones es amplio. En este punto intentaremos desarrollar un análisis sistemático de cada una de estas propuestas.

6.1.1. Sobre las propuestas de actuación en materia recaudatoria

         A partir de los datos ofrecidos por el modelo español de Seguridad Social, en 1993 las cotizaciones sociales financiaban un 28,6% del gasto sanitario, así como un 92,1% del capítulo agregado de pensiones, servicios sociales, ISM (Instituto Social de la Marina) y tesorería (consúltese de nuevo la tabla 1). Pues bien, buena parte de estas partidas podrían ser competencia exclusiva de la acción recaudatoria corriente del Estado, sin necesidad de complicar el sistema fiscal; y de cara a ello se contemplaron dos posibilidades:

         1) El aumento de los impuestos indirectos. Como una nueva vía de financiación del sistema público de la Seguridad Social se ha propuesto la sustitución del sistema contributivo directo por el IVA, o que las cotizaciones de los empresarios se articulen en una proporción del valor añadido y no de los sueldos y salarios pagados en concepto de contribución a la Seguridad Social.

         Este método de financiación no gravaría el coste laboral, pues sería pagado indirectamente por el consumidor; no obstante, adolece de graves inconvenientes: 1) si la financiación mediante cotizaciones es objetable porque encarece e impacta directamente sobre la ocupación, la ampliación de la base en el valor añadido* encarece e impacta sobre el producto, y por sus efectos inmedia­tos es considerada más inflacionaria; 2) por ello, si el sistema contributivo disminuye la competitividad por la vía de los costes relativos, el que se sirve del IVA como fuente de recursos lo hace por la vía de los precios absolutos; 3) desconocemos los mecanismos de traslación* de estos tipos específicos, aunque se puede presumir (a partir de la tabla 12 de la primera sección) que afecten especialmente a las empresas más intensivas en valor añadido (lo cual nuevamente impactaría sobre las más laboral-intensivas, al ser los costes de personal una partida importantí­sima en el valor añadido), en relación a las capital-intensivas, con menores costes laborales, mayor productividad laboral y mayores costes intermedios; ello haría esta medida espuria, si no contraproducente.

         Es por ello explicable que ningún agente social se sienta cómodo ante esta alternativa: los empresarios de los sectores de demanda débil (los más laboral-intensivos) porque su implantación tendría efectos negativos sobre la producción, en unos ramos productivos donde el valor añadido bruto descansa sobremanera en los costes laborales (recordemos que tampoco ven viable el sistema contributivo, porque grava linealmente el factor trabajo); los sindicatos porque tienden a considerar las cotizaciones de la Seguridad Social como un salario indirecto (diferido), mientras que la aportación en base al IVA es un concepto abstracto e impreciso (y fácilmente expuesto al fraude o a la traslación fiscal).

         2) Aumento de los impuestos directos. Ya hemos visto que a principios de los noventa (contexto objeto de nuestro análisis) prácticamente un 31% del gasto en Seguridad Social es sufragado directamente por el Estado. Pero aunque se comienza a clarificar el reparto de estos conceptos, estas transferencias provienen directamente de los presupuestos, sin que haya un instrumento específicamente diseñado para financiar estas partidas. De aquí que desde diferentes posiciones se abogue por los ingresos impositivos directos (especialmente los impuestos sobre la Renta de las Personas, sobre Sociedades y sobre el Patrimonio; o bien mediante una figura similar al impuesto francés denominado Contribución Social Generaliza­da), por su mayor progresividad, porque no generan costes laborales indirectos y por su carácter equitativo, redistribuidor y universalista.

         Pero el acceso a estos recursos no significa que los costes laborales disminuyan en absoluto:

         «En último término (...) la elección entre salarios relativamente bajos, altas cargas sociales y descuentos fiscales reducidos, de un lado, y salarios elevados, cargas sociales ligeras y deducciones fiscales relativamente altas (...) no tiene en absoluto incidencia sobre el coste total de la mano de obra» (68).

         Es decir, si bien en primera instancia esta política estimula la inversión y la ocupación (a través de la reducción de las cuotas), corrige las desigualdades económico-financieras que ya hemos expuesto (regresividad de las cotizaciones socia­les), y distribuye más equitativamen­te la carga financiera (ya sea entre regímenes, entre colectivos de asegurados o entre empresas), trasladando al Estado la responsabilidad y el protagonismo del reparto de recursos —de una forma universalista— entre los diferentes colectivos sociales (tanto los actualmente contributivos, como los que no lo son), ello no ha de significar pura y llanamente un recorte en las percepciones de los trabaja­dores, puesto que estos han de, como mínimo, disponer de los mismos recursos que antes para hacer frente a las obligaciones fiscales que se establecen de cara a la financiación del sistema público de Seguridad Social (69).

         (La actuación del Estado ha de estar alejada de cualquier tentación demiurgica. Es decir, no ha de actuar como un Leviatán que se haya de imponer arbitrariamente a la sociedad, estable­ciendo de forma totalitaria las pautas de financiación y redistribución de fondos públicos, sino que ha de partir del principio de que si se penalizan las rentas más altas en favor de las más bajas o si se canalizan recursos en atención a los más necesitados, ello ha de situarse en un marco normativo legalmente establecido y/o consensuado socialmente. El papel del poder ejecutivo ha de ser, entonces, el de observar el escrupuloso cumplimiento de esta normativa, controlando el correcto funciona­miento del sistema impositivo y de protección social.)

         Este sistema alternativo supondría un cambio de la filosofía asistencial del Estado: tendería a garantizar un mínimo social, financiado con fondos públicos y pagado por todos los contribu­yentes, en base a impuestos directos (bien sea un complemento al Impuesto sobre la Renta o Sociedades, ya sea un impuesto específico). Tal sería el modelo universalista vigente en los países nórdicos. Más todavía, las cotizaciones sociales no perderían su naturaleza, sino que se desdibujarían en un crisol en el cual la imposición directa sería el sustrato: ello sería el inicio de una tendencia a la integración, a la aproximación al concepto tal vez utópico, pero cuanto menos deseable, de impuesto único*. De cualquier modo, supondría el establecimiento de vínculos más estrechos entre ambos sistemas (contributivo y fiscal), calculando las cotizaciones sociales en función de los ingresos fiscales (por lo cual podrían ser móviles, a partir de las necesidades recaudatorias).

         (Una manera de garantizar el potencial recaudador, es decir, de evitar fugas de recaudación por los vericuetos del fraude, al implantar este nuevo sistema de financiación calculado en base a los ingresos personales —nos referimos a las personas físicas, no jurídicas— de los asalariados, profesionales, empresarios o autónomos, sería mantener la característica de retenciones en origen, que integrarían lo que anteriormente fueron las aporta­ciones separadas de trabajadores y empresa —en el sistema general—, y reducir el monto de lo que continuaría siendo cuota contributiva, figura que en parte se mantendría por los motivos que expondremos más adelante.)

         Ha de tenerse en cuenta que ya hoy en día, aunque no se quiera aceptar formalmente, puede considerarse que de hecho ambos conceptos (cotizaciones e impuestos sobre la renta de las personas) están integrados en una sola categoría: así, se habla de presión fiscal sobre las empresas o sobre los trabajadores, y no de impuestos y cotizaciones por separado. Un colofón de esta política de integración impositiva sería la implantación de un impuesto negativo sobre la renta*, que compensaría en origen a los individuos, y por extensión a las unidades familiares, cuyas rentas no excedieran de un determinado mínimo (como complementos de pensiones, por ejemplo), o bien a los sectores de población sin recursos y dependientes de sectores productivos (como ciertas clases «pasivas» hasta ahora no integradas en la actividad productiva «oficial» —estudiantes o menores— y que son actualmen­te consideradas como «inactivas»). Ello aseguraría un reparto más equitativo de la igualdad de oportunidades para los individuos menos favorecidos o más dependientes de la sociedad. Evidentemen­te, tal política supondría la extensión a niveles más bajos de renta de la obligación de contribuir al sostenimiento del sistema recaudatorio, pero tal cosa se vería compensada, como hemos visto, por la política de extensión de rentas complementarias y suplementarias individualizadas y universales a la que nos hemos referido.

         Tales beneficios, a precario, que garantizarían un nivel mínimo de subsistencia en aplicación del principio de compensa­ción de rentas (así como del de igualdad de oportunida­des), podrían ser gestionados de forma descentralizada, por ejemplo desde las administracio­nes territoriales, para —aplicando el principio de subsidiariedad— optimizar dichas prestaciones y acercarlas al ciudadano. En definitiva, la simplificación recaudatoria en la que tanto hemos insistido supondría asimismo una integración parcial de cotizaciones y exacciones fiscales, y una clarificación de la acción protectora del Estado, tanto la que se traduce en prestaciones en especie como la que sea en metálico.

         (De los distintos aspectos referentes a la renta individua­lizada universal ya nos hemos ocupado en la sección anterior. Remitimos al lector a su estudio más detallado en dicha sección, que se ocupa de la distribución y redistribución de la renta.)

         Este sistema no excluye riesgos, por supuesto. Si se pretende universalizar no sólo las contribuciones sino también las prestaciones: 1) o se financian nuevos recursos a través de la simplificación del sistema, lo que ciertamente conllevaría un cierto ahorro (aunque, como sabemos, en escasa cuantía, por la pequeña importancia de los gastos de gestión en relación al volumen de transferencias y prestaciones); 2) o se optimiza la gestión recaudatoria de las rentas improductivas, combatiendo implacablemente el fraude fiscal o la economía sumergida; o 3) se aumentan los ingresos resultantes de la adición de ambos conceptos (contribuciones e impuestos directos), lo que podría afectar, como hemos visto, a la carga soportada por individuos actualmente no cotizantes, si llegase el caso de que se redujese o anulase el mínimo exento de la declaración sobre la renta (una vez aplicadas políticas compensatorias de impuesto negativo sobre la renta). Ello, de un modo u otro, afectaría a ciertas clases pasivas, como jubilados y parados que cobran percepciones por desempleo (pero, volvemos a repetir, se vería compensado sobradamente por los beneficios del sistema propuesto).

         Otra alternativa, también razonable, sería preconizar el recurso a una mayor imposición sobre los ingresos elevados, que no se destinen a inversión productiva y sí en cambio al atesora­miento (es decir, aumentando la progresividad de los impuestos directos), dentro de unos límites tolerables, bien aumentando la progresividad real (por ejemplo, reduciendo las deducciones fiscales a las estrictamente necesarias), bien aumentando los tipos (es decir, acentuando la progresividad formal). (Tal actuación supondría un reforzamiento del esfuerzo recaudatorio intensivo, que complementaría el extensivo al cual nos hemos referido en el párrafo anterior.)

         Tales fondos suplementarios se encauzarían, en un flujo de carácter redistributivo, hacia la Seguridad Social desde los ingresos personales ociosos de los más ricos, sin que por ello (aplicando los principios marginalistas de propensión al consumo* y de utilidad marginal* de la renta) afectara a la demanda, ni a la inversión productiva (se penalizaría los ingresos no invertidos productivamente, de ninguna manera los beneficios no distribuidos), y menos todavía a la inflación (estas medidas habrían de ir acompañadas por políticas estructurales —por ejemplo, apertura de los sectores protegidos al mercado exterior— que evitaran la repercusión* sobre los precios de las exacciones de las rentas altas), si bien pueden existir efectos sobre la especulación y la volatilidad del dinero caliente*. En definiti­va, esta segunda medida compensadora de rentas, de carácter intensivo, no supondría la instauración de un nuevo impuesto, sino el reforzamiento de la presión especialmente sobre los recursos improductivos de los tramos altos de la escala impositi­va, con el fin expreso de canalizar estos recursos —que podríamos denominar como recursos de la solidaridad— hacia las prestaciones sociales actualmente no contempladas por la Seguridad Social, o de reforzar rentas de clases pasivas (pensionistas) o de pensiones no contributivas.

         Existen otras alternativas recaudatorias fuera del ámbito de un impuesto directo único que sufrague los gastos sociales: como por ejemplo, el empleo de impuestos sobre el consumo de productos dañinos o socialmente considerados onerosos (tabaco, alcohol, energía para uso privado, etc.); o bien la implantación de una ecotasa sobre la imposición de las empresas, en función de su uso de insumos naturales (así como de sanciones ante el abuso de tales recursos). Todo este nivel de recursos, el actual y el suplementario, de forma coordinada, constituiría un fondo común que, debidamente capitalizado, podría optimizar la labor recaudatoria y redistribuidora del Estado.

6.1.2. Actuación sobre el esquema español de financiación de la Seguridad Social

         En el epígrafe anterior hemos contemplado dos formulaciones de mejora, en clave transformadora, de la base misma de la Seguridad Social. En éste nos ocuparemos de diferentes propuestas de reforma del esquema vigente a mediados de los noventa. Está claro que los medios anteriormente expuestos (en atención a unos fines transformado­res) tendrían un efecto traumático si su adopción fuese inmedia­ta. Por otro lado, no todo el mundo está en desacuerdo con el sistema vigente, por muy diferentes razones. Las medidas de reforma inmediata que a nuestro entender se corresponderían serían las siguientes:

         1) Reducción de las cotizaciones empresariales. La Seguridad Social española utiliza el régimen financiero de reparto, el más difundido en el contexto europeo. El régimen de reparto supone que el Estado ha de detraer cada año de la masa salarial percibida por la población activa ocupada una fracción equivalen­te al importe total de las pensiones que ha de satisfacer. Este sistema funciona razonablemente bien mientras se experimentan circunstancias de prosperidad económica y crecimiento demográfico adecuados; cuando estas circunstancias desaparecen el sistema entra en crisis (70).

         Una de las características del régimen español, como hemos visto en el capítulo tres de esta sección, es que tiene una de las cotizaciones patronales más altas de Europa, muy por encima de la de países con más tradición contributiva (como Alemania o Francia, y especialmente Holanda), sobre todo si lo considera­mos en términos comparativos (respecto a las cotizaciones de los trabajadores asalariados). Las empresas, y en particular las industrias con un fuerte coeficiente de mano de obra, tradicio­nalmente se han lamentado de que estas cotizaciones encarecen sus productos, impidiéndoles competir en el mercado internacional (de aquí que una de las medidas más frecuentes adoptadas por los gobiernos, de cara a estimular la contratación temporal o indefinida, sea la de suprimir circunstancialmente —o bien compensar total o parcialmente, generalmente vía exenciones o subvenciones—, la obligación empresarial de cotizar para los trabajadores).

         Otro reproche empresarial ha sido el de que tales cotizacio­nes no tengan en cuenta las diferencias en el tamaño de las empresas (las pequeñas y medianas empresas —PYME— son las que más empleo crean) ni la proporción del componente trabajo en el valor añadido del producto. De aquí que los empresarios soliciten una «substancial y progresiva adaptación de las cotizaciones empresariales a la media existente en los países de la CEE y la OCDE» (71), de cara a «eliminar el diferencial de mayor carga que soportan las empresas españolas respecto de la de otros países comunitarios» (72). Otros empresarios han abogado, por su parte, por el establecimiento de unos baremos que establezcan estas cuotas en función de las circunstancias particulares de cada sector o rama de producción, o de áreas determinadas.

         Pero, como hemos visto, los empresarios no se plantean prescindir de este instrumento. Sugieren, o «ajustar» los gastos de la Seguridad Social (según sus propias palabras, «atemperarlos a nuestras propias posibilidades económicas reales»), y por tanto reducir las cuotas, o que éstas las soporten los trabajadores asalariados (acompañado, se supone, de un aumento lineal de los salarios, para compensar esta carga sobreañadida); o, por último, que la iniciativa privada (Mutuas Patronales o Empresas Colabora­doras) afiance y «ocupe» el hueco dejado por la Seguridad Social.

         Los sindicatos incurren en una actitud igualmente conserva­dora. Para estos, dicho sistema es correcto, y plantean que cualquier retroceso supondría el inicio del desmantela­miento de la Seguridad Social en España:

         «Según esta filosofía, compartida también por la patronal y algún sector del Gobierno, la regresión social sería condición para el progreso económico» (73).

         Y ello por cuatro causas fundamentales: 1) porque —según ellos— los costes laborales indirectos (es decir, las cotizacio­nes) no son los que más inciden en la competitividad de la economía, sino que factores como el diseño, la gestión empresa­rial, la calidad, la imagen de marca, el dinamismo exportador y otros —en las economías social y productivamente avanzadas— serían tan o más significativos que el primero; 2) porque sustituir las reduccio­nes en las cotizaciones empresariales por impuestos, cuando en España la imposición sobre las rentas descansa fundamentalmente sobre los trabajadores (asalariados y autónomos), supondría una redistri­bución que beneficiaría a los empresa­rios; 3) porque las cotizaciones sociales son una parte de los ingresos que en lugar de estar a libre disposición del empresario retornan al circuito económico en forma de gasto público; y 4) porque la tentación de reducir las cotizaciones, aminorando los costes laborales relativos, y con niveles de protección social relativamente bajos, sería en último término una apuesta por el dumping social, a la cual —en dicho marco— se le añadirían otras facilidades, en forma de bonifica­ciones y reducciones en las cotizaciones de los empresarios.

         En resumen, tanto empresarios como sindicatos se aferran a este sistema de financiación —aunque, eso sí, con matices— pues, para ambos, más allá de él hay «terra incognita» sobre sus respectivos roles sociales: ambos desconfían del papel gestor y ordenador del Estado (el tercer vértice de la pirámide, si excluimos la sociedad civil no organizada), que puede relativizar o reducir su protagonismo en el devenir social. Sin subvalorar el significado de este escepticismo en aquello que tiene de razonable, ni el sentido de madurez y responsabilidad que puede traducir (no se puede cambiar de la noche a la mañana un sistema de financiación de la Seguridad Social por otro totalmente distinto), no obviemos, en su transfondo, el espíritu gregario que oculta.

         2) Supresión de topes máximos. Muchos de los sistemas de cotización vigentes —a finales de siglo XX— en los países de la Unión Europea tienen límites máximos y mínimos, de manera que por debajo de éste o por encima de aquel la cotización no se altera con la renta. La existencia de estos topes convierte las cotizaciones en regresivas, acentuando las diferencias de condición social y renta. Por ello los sindicatos proponen, o bien elevar, o bien suprimir completamente estos techos, lo cual permitiría reducir los tipos de cotización (téngase en cuenta que los tipos, de cara a promediar la amplia horquilla de las bases de cotización, tienden al alza, lo que grava relativamente más a las rentas más bajas).

         El Consejo de Europa se inclina por la supresión progresiva de los topes máximos, al menos para algunas ramas intensivas en trabajo, que puede ser compensada por una reducción de los tipos de cotización, para no gravar excesivamente los salarios. Otras propuestas se orientan hacia la disminución de las cargas de los salarios bajos para estimular la contratación de los jóvenes, bien eliminando el mínimo obligatorio, bien reduciendo los tipos de cotización. Por último, ciertos ambientes empresariales proponen alterar los tipos ya sea por ramas o por empresas, de manera que se reduzcan en aquellas en las cuales el baremo elegido —funda­mentalmente el factor trabajo— sea mayor que la media nacional, y contrariamente, se eleven en caso de que sea más reducido.

         La supresión del tope máximo de cotizaciones —si no va acompañada por un rajuste simultáneo de tipos— no restablecería en absoluto el equilibrio de cargas entre empresas: sería más bien una medida de tipo recaudatorio que solventaría en parte el efecto regresivo que los topes máximos ejercen sobre los estratos medios de cotización; ello significa que la presión recaudatoria agregada sobre los estratos altos de las rentas del trabajo aumenta­ría, lo que afectaría especialmente a las empresas intensivas en capital. Es decir, lejos de reducirse el desequili­brio entre sectores intensivos en trabajo y en capital, éste simplemente se desplazaría al alza. Contrariamente, si disminuyen los tipos (simultáneamente a la supresión de los topes máximos) en los sectores intensivos en trabajo, manteniéndose constantes los de los sectores intensivos en capital, sí se podría reducir el desequilibrio que el sistema de reparto supone para las distintas ramas productivas, y al mismo tiempo podría aumentar el potencial recaudatorio.

         (Huelga recordar que la eliminación de los topes máximos para los estratos altos de renta presupone una proporcionalidad entre lo cotizado y lo recibido en concepto de prestación económica, lo cual —tras el oportuno período de transición— elevaría las pensiones de estos beneficiarios; ello tal vez —en función del grado de seguridad ofrecido por el sistema— desincen­tivaría su acceso a sistemas privados de pensiones.)

         El recurso a la modificación de los tipos de cotización, como hemos visto, así como la reducción de las cuotas empresaria­les, sería un factor más en la lucha gregaria entre los diferen­tes agentes sociales por el control de los instrumentos de poder y de reparto de la renta, no un intento serio de solución de los problemas de fondo de la Seguridad Social.

         3. Fomento de los regímenes complementarios. La implementa­ción de nuevas figuras de seguro y ahorro (tales como los planes de jubilación y pensiones), es una respuesta más, de carácter flexible y polivalente (compatible con el régimen de pensiones contributivas, o con otro de carácter universalista —indistinta­mente—, como vimos en el capítulo tercero), a la crisis de identidad del sistema de reparto.

         Como ya hemos contemplado en un punto anterior, sólo incidiremos en algunas reservas teóricas sobre su aplicación: 1) el sistema de capitalización puede ser la solución a la incerti­dumbre que pesa sobre el régimen de pensiones en vigor, pero la capitalización de las pensiones en determinados niveles de renta agregada requeriría tal volumen de capital que podría frustrar las oportunidades de inversión en la economía del país; 2) serían de prever resistencias si estas pensiones complementarias fuesen incluidas dentro de la categoría del ahorro forzoso (en el caso de que las pensiones complementarias tuviesen un carácter obligatorio); 3) serían previsibles asimismo nuevos problemas de descoordinación entre regímenes complementarios (por ello sería deseable un régimen complementario profesional de rama, y mejor de ámbito nacional, que sustituyera los internos de empresa, de sectores productivos o de ámbitos territoriales restringidos); y 4), por último, no se ha de olvidar que los Fondos de Pensiones son instrumentos de previsión social «complementarios» de la Seguridad Social, es decir: su actuación en el mercado de capitales y su papel de canalizador de ahorro no ha de implemen­tarse nunca sacrificando la seguridad de las inversiones, ni su congruencia con las prestaciones que financian (74).

6.1.3. Actuación sobre la gestión pública

         En el epígrafe anterior hemos hecho referencia a unas fórmulas que entran de lleno en este tema, pero que no cuestionan la existencia de un sector público competente en materia de Seguridad Social. En éste, sin embargo, sí se cuestiona, no sólo la «competencia», sino también la «conveniencia» u «oportunidad» de la gestión pública de estos recursos.

         Algunos teóricos, y gran parte de la opinión pública, responsabilizan a la Administra­ción, tanto a la central como al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), de la deficien­te gestión recaudatoria (pues tolera o es inoperante ante el fraude, tanto por la falta de agilidad de los servicios recauda­torios en detectar los descubiertos de cotización, como por la ligereza e incongruencia de las sanciones) y de la negligente estructura protectora o de gestión de recursos. Ante esta situación, se han considerado dos escenarios:

         1) Uno primero se inclina por la planificación y coordina­ción con otras políticas sectoriales del Estado, ya sean de signo social (de empleo, de salud pública, educativa, de ordenación territorial) o económico (política fiscal, de control del gasto público, de desarrollo económico). Ello no supondría hacer del control de la reducción del déficit público el objetivo primero de la política social: sería preferible razonar en términos de un objetivo social (el bienestar) a maximizar, sometido a las restricciones de un determinado déficit público, no al revés (es decir, no priorizando los objetivos del «saneamiento financiero» a los del bienestar social).

         2. Un segundo, que es el que de hecho —salvo episodios esporádicos— se aplica en Europa, se orienta hacia lo que se ha dado en llamar «política de racionalización» de la Seguridad Social, que, contrariamente al primero, tendería a reducir los gastos en función de los recursos: ello supondría «ajustar» gastos en pensiones (congela­ción de las pensiones de mayor cuantía, o reducción en el número de beneficiarios de protección familiar, o incremento notable de períodos de carencia, o de cotizaciones previas...), en percep­ciones de desempleo (reducción en el porcentaje de desocupados subsidiados, en la duración de la percepción de prestaciones por esta contingencia y de los importes correspondientes a subsi­dios...), en el importe de las prestaciones sanitarias (farmacéu­ticas, gastos de hospitalización y atención sanitaria, restric­ción de las especialidades contem­pladas por la Seguridad Social, etc.), o sencillamente en la eliminación de la gratuidad de algunos servicios (tiquet moderador, reparto de costos en asistencia social, etc.) (75).

         Otras medidas de «racionalización» son más positivas: evitar las rigideces en la protección (fórmulas de libre elección de médico, adopción individualizada de la edad de jubilación, la incorporación flexible a los regímenes de protección de la Seguridad Social, por lo que se refiere a la inclusión de prestaciones antes no contempladas, como por ejemplo el termalis­mo o la medicina natural, etc.); introducción de mejoras de gestión o administrativas (revisión de los métodos de gestión, humanización de servicios, mejora de los sistemas de información, fácil acceso a las vías de reclamación y consulta, simplificación del sistema de prestaciones, codificación de la legislación, supresión de figuras o documentos innecesarios —como los volantes de desplazamiento—, o la reducción de los plazos de tramitación de prestaciones o documentos); y, por último, un reforzamiento del papel de la asistencia a la familia (mejoras de protección a la maternidad, a la infancia, a la vejez, a los discapacitados, así como de tratamiento de la drogadicción, la delincuencia o la marginación).

         Las conclusiones del «Seminario Europeo sobre financiación de la protección social», celebrado durante el verano de 1988 en Toledo, bajo el patrocinio de la CEE, son bastante elocuentes:

         «Aunque los niveles de protección actuales en ningún caso han de disminuir, sí son susceptibles de mejoras funcionales y de gestión» (76).

6.2. Objetivos: ¿sistema público o privado?

         Aunque el funcionamiento de todos los mercados de la economía fuese perfectamente competitivo, y la asignación de recursos eficiente en el sentido paretiano, en una sociedad democrática avanzada tal asignación de recursos desencadenaría mecanismos de desigualdad y marginación. En numerosos forums existe la tentación de apelar a la desregulación de cara a «liberar a la economía del corsé del Estado». Pero en Europa existe una cultura democrática ya antigua y consolidada, y una opinión pública favorable a la protección social asegurada por el sector público.

         De todos es sabido que nadie ha descubierto aún un sistema de asignación de recursos (en la producción) más eficiente que la economía de mercado. Pero del mismo modo, a la vista de los aspectos sociales y no sólo productivos, nadie ha encontrado un sistema alternativo mejor (en la redistribución de recursos) que el ejercicio de una política de protección social pública (ello es doblemente cierto en los países más avanzados). Sin embargo, esta aseveración no tiene por qué implicar ningún apriorismo, ningún dogma, ni caer en el inmovilismo, el confor­mismo o el conservadurismo ante el cambio de circunstancias globales (mundialización), demográficas (envejecimiento) y sociales (hábitos de comporta­miento).

         Nuestro discurso irá encaminado a una dirección muy determinada: no es mediante «devaluaciones sociales» (es decir, mediante el desmantelamiento de los sistemas de protección social) como se conseguirá el equilibrio (ni el bienestar económico), ni mucho menos la «competitividad»; y ello por un motivo: el deterioro de la motivación de los individuos no es el mejor camino para conseguir ninguna mejora de la productividad.

         Hay quien recurre al modelo americano, o al suizo, por considerarlos representativos de sistemas que funcionan; pero ni uno ni otro son referencias válidas: el primero porque es marcadamente elitista, discriminatorio y despiadado con los más desfavorecidos, los perdedores, los marginados de la sociedad (minorías étnicas y raciales, trabajadores sin cualificar, parados, «homeless», viejos, pobres, etc.); el segundo porque se ha desarrollado en un país pequeño, fuertemente descentralizado (o mejor dicho, cantonalizado), de larga tradición cívica y democrática y, en suma, porque no está claro que la idiosincrasia de aquel país sea fácilmente trasladable a otros países (77).

         Por otro lado, no olvidemos que si en Suiza el sector privado está fuertemente desarrollado, ello no es en detrimento de una planificación y control de carácter público, de un sistema de pensiones público cuanto menos equiparable al español (complementado por otro privado de carácter obligatorio y con supervisión pública), de una asistencia social —de carácter local— marcadamente paternalista, y de un sistema de sanidad y de seguros privados asimismo bajo control de organismos públicos competentes (y en muchas ocasiones de titularidad pública).

         Si bien está demostrado que en las «sociedades avanzadas» el sistema privado de gestión (con un carácter complementario del público) puede funcionar razonablemente bien (con costes sociales bajos, aunque con todos los matices que hemos resaltado), no es menos cierto que lo mismo se podría decir de sistemas genuinamen­te públicos (pensemos en el caso alemán, o de los países nórdicos). ¿Es éste entonces un debate real? ¿Es verdaderamente determinante el hecho de que una prestación sea pública o privada, si se da el caso de que ésta sea satisfactoria, con unos costes soportables para la colectividad (y bien repartidos)?

         Por ello hemos optado por juzgar la conveniencia de un sistema, cualquiera que sea, en función de su «eficiencia» ante las necesidades sociales, no de premisas ni juicios preestableci­dos.

6.2.1. Elementos diferenciadores de los sistemas público y privado de protección social

         Comenzaremos refiriéndonos a una parcela determinada: las pensiones. Ya sabemos que el sistema obligatorio comúnmente empleado en Europa, ya sea en los modelos contributivos, como en los universalistas, es el de reparto. ¿Es este sistema preferible a un régimen por capitalización? La respuesta a esta pregunta recae en la naturaleza peculiar de cualquier contrato de seguro, público o privado, cuando existe información imperfecta, por los problemas de selección adversa y azar moral:

         1) El contrato de seguro (obligatorio y público) refleja el riesgo medio de los asegurados que se incluyen en cada categoría (los individuos no pueden ser identificados para distinguirlos uno por uno): es de selección adversa porque ha de calcular las primas en función de un riesgo medio calculado, de cara a cubrir más y mayores riesgos (los individuos de riesgos inferiores no subscribirían de buen grado este contrato, a no ser que se les coaccionase, ya que evidentemente les es desventajoso). En cambio, un contrato de seguro privado no puede evitar este problema porque es de suscripcción voluntaria. Por lo tanto, una de las razones que explican la inadecuada cobertura de riesgos —para todos los ciudadanos— por la iniciativa privada (o, en caso de que tal cobertura exista, su desmesurado costo para los usuarios situados en peores condiciones), la selección adversa, sugiere también la necesidad de que el seguro público sea obligatorio.

         2) Otra razón por la cual la cobertura de riesgos por los contratos de seguro privado puede ser ineficiente es la presencia de azar moral: el asegurador no puede saber con certeza hasta qué punto la contingencia cubierta por el seguro es fortuita, y hasta qué punto es producto del comportamiento negligente o premeditado del beneficiario del seguro. Pongamos un caso práctico: el del trabajador que no puede prever a qué edad dejará de estar en condiciones de trabajar; sin embargo, en caso de que tenga necesidad de hacerlo el asegurador le ha de poder garantizar una subsistencia digna. El seguro público no elimina el azar moral (es decir, la duda razonable sobre si ese individuo —por ejemplo, el que se retira anticipada­mente— está verdaderamente en condiciones de trabajar), pero sí lo atenúa (por ejemplo, puede penalizar posibles tentaciones de fraude estableciendo coeficien­tes reductores de la pensión en función del número de años no cotizados, o de los que faltan para alcanzar el plazo legal de jubilación).

         Los defensores del sistema público aportan otros dos argumentos en su defensa: 1) los costes de administración de un sistema homogéneo de pensiones son menores que los derivados de ofrecer un gran número de contratos alternativos de seguro; 2) la posibilidad de cubrir los llamados riesgos sociales, los cuales afectan simultáneamente al conjunto de individuos con derecho a percibir prestaciones (piénsese, por ejemplo, en la inflación, y en las dificultades que tendría un régimen por capitalización para cumplir un contrato que garantizase el poder adquisitivo de las pensiones que han de ofrecer a sus beneficia­rios, si los mercados financieros andan revueltos y a la baja).

         (No podemos sustraernos, sin embargo, de todas las limita­ciones que genera un régimen de reparto, y en las que hemos insistido repetidamente.)

         Ocupémonos ahora de la gestión de la sanidad pública. La asistencia sanitaria no puede analizarse con independencia del contenido y alcance concreto de los programas de gasto que se pretenden financiar y de los objetivos que se propone el poder público al diseñar un plan global de sanidad. Según la doctrina existente, la sanidad pública es un objetivo complejo, que no se podría satisfacer de forma eficiente a través del funcionamiento descentralizado de un mercado competitivo de servicios sanita­rios; y ello porque:

         1) La tecnología sanitaria muestra rendimientos crecientes de escala en muchas de sus actividades: pensemos que es un sistema maximizador de servicios, no de beneficios (dispone de equipos de alta tecnología y, por tanto, de un alto coste, que en centros privados quizá no se podrían permitir si no fuese a cambio de altas cuotas); y que permite operar mejor en activida­des de investigación, en campañas de salud, o en actividades de prevención o tratamiento de enfermedades contagiosas o catástro­fes, o de difusión de información, etc.

         (Siempre, eso sí, que se opere en condiciones competitivas, no monopolísticas; por ejemplo, en la política de suministros de las compañías privadas, o de conciertos con la sanidad privada.)

         2. Es posible aplicar el principio de la selección adversa: la sanidad pública es un programa de seguro que cubre tanto los grandes como los pequeños riesgos (en cambio, la sanidad privada aplica primas diferentes en función de unos y otros). La imposibilidad de distinguir unos individuos de otros, y la necesidad de cubrirlos todos, comporta el problema de la selección adversa: el seguro de enfermedad tal vez no hubiera de cubrir todos los riesgos, sino sólo los más importantes, pero habría de estar en condiciones de poderlo hacer. Por ello ha de ser de subscripción obligatoria para todos los individuos, cualquiera que sea el ámbito subjetivo y objetivo de su cobertu­ra, y cualquiera que sea su forma de financiación.

         (Nuevamente, el sistema público —en este caso de sanidad— promedia los riesgos, elevando los costes para los menos proclives —en principio— a tales riesgos, y disminuyén­dolos para los demás; por ello, dada su cobertura total —excepto para casos no contemplados por su carácter no prescriptivo— los costes que ha de pagar un beneficiario en peor situación son más bajos que si hubiera de acudir a una aseguradora privada. En este sentido hay una discriminación positiva y una acción redistribuidora de beneficios sociales.)

         3. El principio de azar moral es plenamente aplicable al sistema público de sanidad. Comprende a todos los ciudadanos, independientemente de sus méritos o deméritos en la adquisición de una determinada enfermedad, asumiendo el coste de su trata­miento sin aplicar penalizaciones o costes suplementarios (como, en la práctica, se aplica con el sistema de primas de la sanidad privada). Sin embargo, es también su principal objeción: la existencia del seguro obligatorio (fruto de su carácter gratuito o fuertemente subvencionado) inevitablemente permite un consumo excesivo —o abuso— de los servicios médicos por parte de los beneficiarios, por lo cual tal vez pondrán menos cuidado en la prevención de la enfermedad, o harán un mal uso de las atenciones médicas.

         (Pongamos un ejemplo: el hecho de discriminar a los pacientes en función de si han sido o no fumadores —es decir, de su negligencia en la prevención de su enfermedad— es una clara negación del principio de azar moral.)

         Como los principios de selección adversa y azar moral suponen una pérdida de eficiencia en el sistema, es necesario establecer un equilibrio entre un mayor control y supervisión de la asistencia sanitaria (lo cual aumenta los costes de adminis­tración), y la tendencia a disminuir la cobertura del riesgo que proporciona el seguro. No cabe, entonces, minimizar las pérdidas de eficiencia que comporta la existencia de un sistema público de sanidad. El debate entre la eficiencia —económica— y la equidad redistributiva —social— que comporta la noción de la sanidad como un bien público está abierto.

         (Otra cuestión es quién debe ser beneficiario de los servicios de la asistencia pública, tanto en pensiones como en sanidad. De acuerdo con lo que hemos establecido en el primer punto de esta sección, atendiendo al objetivo universalizador de un sistema de protección social, todo el mundo ha de participar de sus beneficios. El mecanismo que ejerce la función reequili­bradora es principalemente el sistema fiscal. Además, a partir del principio de utilidad marginal, está demostrado que en la práctica los estratos altos de renta prefieren disponer de sus propios sistemas —privados— de protección social.)

6.2.2. Elementos de convergencia entre el sector público y el privado

         Como apuntamos anteriormente, si bien no podemos obviar las lógicas diferencias de enfoque, de estrategia y de eficiencia entre el sector público y el privado, consideramos que el dilema «privatización o sector público», o bien «privatización o solidaridad» es un falso debate. «Privatización» se puede entender de dos maneras: como un «desmantelamiento de los servicios públicos» o como una «complementación de los mismos».

         Pero el sector público no es omnipotente: si el Estado hubiera de asumir todo el peso de los nuevos riesgos sociales (el envejecimiento de la población, y por lo tanto, las nuevas necesida­des en pensiones, seguros y salud, o de atención individualizada a los ancianos, etc.), ello supondría una carga financiera insoportable. Si bien es verdad que el Estado tiene ciertas responsabilidades de las que no se puede sustraer, en último término «el problema de la privatización es un problema de la Seguridad Social y no de los sistemas de protección privados» (78).

         Se preve que, en un futuro no muy lejano, el Estado no podrá asumir toda la carga de las nuevas circunstancias demográficas, sociales y económicas que se nos avecina: por ello el sistema privado habrá de hacerse cargo —indefectiblemente— de aquella banda de prestaciones que no pueda facilitar el sector público, y de aquella otra en la cual su actuación sea más eficiente. (Es claro que, en último término, ello depende del nivel de responsa­bilidades que la sociedad en su conjunto esté dispuesta a asumir; es decir: si prefiere sostener una alta presión fiscal para recibir servicios en especie o en metálico del gran redistribui­dor que es el Estado, o bien si no está dispuesta a aumentar más su contribución financiera y, en cambio, prefiere hacerse cargo de sus propias responsabilidades. También depende, evidentemente, de dónde se ponga el listón de «mínimo de bienestar», que facilite una atención digna a las personas con menores recursos. Éste es un debate democrático sin el cual no es posible plantear­se seriamente el tema de la contribución de la esfera privada en la política de protección social.)

         No olvidemos, sin embargo, la existencia de cuatro condicio­nantes: 1) cualquiera que sea la acción protectora privada, ha de tener en consideración que ésta es antes un servicio público que un negocio (en los países donde estos modelos están más desarrollados, los organismos que la prestan tienen carácter de mutuas, fundaciones o entidades privadas sin ánimo de lucro); 2) ha de existir un fuerte protagonismo público en materia de control y supervisión de las actividades de los organismos privados; 3) ha de regularse convenientemen­te su marco de actuación y sus responsabilidades; y 4) ha de haber una mínima coordinación entre las agencias de seguros afectadas, y entre éstas y el Estado.

         Cabe también un amplio margen de actuación de los organismos públicos de ámbito local, ya sea en las prestaciones sociales (atención a la familia, atención social a colectivos o individuos marginados), ya sea en una tarea de vigilancia y control de las entidades privadas de atención social en su ámbito de competen­cia.

         Renunciemos al mito del sector privado en calidad de más eficiente —por esencia— que el público, pues en condiciones de competencia perfecta —es decir, sin monopolios o relaciones de privilegio en el trato del sector público respecto a sus suministradores o conciertos con el sector privado— no está demostrado que sea socialmente más barato (hemos de tener en cuenta que, en materia de sanidad, por ejemplo, a los beneficios les hemos de añadir unos costes de administración que, por la atomización de las prestaciones, siguiendo la lógica económica de las economías de escala*, han de superar necesariamente los de un servicio centralizado y universal) (79). Además, esta protección ha de ser pagada, y seguramente este pago caerá también sobre las mismas empresas y colectivos que reclaman su generalización.

         Renunciemos también a su generalización «contra natura»: «El sector privado [por lo que se refiere a las pensiones] no tiene necesidad de "privatización" para desarrollarse. Su desarrollo resulta simplemente del desarrollo social y económico que hace acceder a un mayor número de trabajadores a la protección complementaria, y que da a más hogares la posibilidad de economizar y de utilizar las formas modernas de inversión» (80). Si el sector privado prospera, dejemos que sea de forma progresi­va: no forcemos una situación que posiblemente pueda acabar en quiebras y agujeros financieros que, para colmo de males, tendrían que pagar todos.

         Busquemos las vías de convergencia del sector público y el sector privado, sin prejuicios, sin histerismos: «Enfrente de los excesos (y los defectos) del liberalismo y del Estado providencia es la menos mala de las alternativas» (81).



 

7. Recapitulación

         Hemos de partir de la base de que el sistema de la Seguridad Social vigente en la mayor parte de Europa Occidental, en un previsible futuro, se moverá en un marco de limitaciones de recursos en relación a las necesidades a cubrir, por lo cual, desde una visión integral de la protección social, es imprescin­dible priorizar los objetivos sociales a satisfacer. Con el fin de optimizar unos recursos escasos, es necesario aplicar una nueva política de financiación, de prestaciones sociales y de gestión.

         Hemos visto, en el capítulo anterior, diversas formulaciones alternativas, variadas soluciones para problemas complejos. Consideramos que lo óptimo consistiría en recoger todas las experiencias que hayan sido implementadas exitosamente en diversos países, ajustándolas en cada caso al correspondiente nivel de desarrollo, a la propia personalidad y tradición. A continuación resumiremos diversas propuestas de mejora del sistema español de Seguridad Social que, tal como hemos reitera­do, nos sirve de exponente de nuestro estudio comparativo de los diferentes sistemas de protección social más representativos.

7.1. Mejoras en la financiación del sistema de prestaciones sociales públicas

         Los problemas inherentes al sistema contributivo de reparto, así como sus ventajas, han sido contemplados reiteradamente a lo largo de esta sección. Consideramos útil, de esta manera, conservar todo lo que de positivo tiene (despertar la conciencia «contributiva», de participación en un fondo común, desestimular la tentación parasitaria de recibir una prestación «por derecho de ciudadanía»), evitando lo que tiene de negativo (la carga añadida al coste de trabajo, la regresividad...)

         La política fiscal que ha de sostener la protección social podría fundamentarse sobre la imposición directa, de carácter progresivo (acentuando su progresividad en los ámbitos ociosos e improductivos no suficientemente penalizados, ya sea reajustan­do los tipos, ya sea incrementándolos exclusivamente en los estratos de renta —improductiva— y de riqueza —mobiliaria o inmobiliaria— más altos, etc.), que incluyese, por un lado, los capitales actuales, y por otro, una parte de los que se refieren a la Seguridad Social (incluidos hasta ahora en las contribucio­nes obligatorias de las clases productivas —trabajadores y empresarios—). Como hemos apuntado anteriormente, esta contribu­ción intensiva podría complementarse con otra extensiva de ámbitos de población hasta ahora no gravados (en línea con la figura de la renta individualizada universal), siempre que, por un lado, ello fuese compensado por la acción redistribuidora pública —a la que hacemos referencia en la segunda sección—, y por otro, que fuese ajustada la contribución de los diferentes estamentos sociales en función de su capacidad adquisitiva real, no de sus posibilidades de evadir impuestos, de repercutirlos en los precios de los factores, o de vaciar de contenido —mediante artificios legales— el principio de equidad. (Reiteramos al lector la necesidad de repasar la segunda sección.)

         Transitoriamente, las contribuciones (o cuotas) sobre el trabajo podrían mantenerse, pero a unos tipos muy inferiores a los actuales (que podrían ser variables en función de objetivos recauda­torios), a repartir equitativamente entre trabajador y empresa­rio. Los topes máximos y mínimos necesariamente han de tender a desaparecer (o, en su caso, los topes máximos a aumentar). De alguna manera, se ha de respetar el principio de neutralidad impositiva*, garantizando que las empresas con alto contenido de valor trabajo no estén en una situación de desventa­ja competitiva respecto a las empresas con alto contenido de valor capital. Ello podría conseguirse —si se generalizara la eliminación de los topes máximos— disminuyendo los tipos medios de cotización exclusivamente en los sectores intensivos en trabajo, mantenién­dose constantes —o en todo caso a un nivel superior— los de los sectores intensivos en capital. Únicamente en este caso se podría garantizar un mínimo de equidad entre unos sectores productivos y otros (y se respetaría el principio de neutralidad antes aludido).

         (Las exacciones sobre el patrimonio y el capital adoptarían un importante protagonis­mo en el objetivo de salvaguardar el principio de neutralidad entre los sectores laboral y capital intensivos. Dado que aquellas se aplican sobre activos fijos es necesario complementar este trato fiscal con la parte del capital circulante, dentro de la cual hemos de integrar al factor trabajo.

         Recordemos nuevamente que la eliminación de los topes máximos de cotización supondría una medida de progresividad fiscal, pues generalmente los sectores capital-intensivos disponen de unos niveles salariales muy superiores a los laboral-intensivos. Esta medida, dentro del ámbito asalariado, complemen­taría la progresividad fiscal real en el ámbito del capital, especialmente el improductivo: es de todos sabido que también dentro del ámbito asalariado se producen importantes diferencias de renta; por lo que se refiere al aspecto contributivo, las exacciones contributivas son regresivas para las rentas más bajas, que suelen situarse entre los sectores laboral-intensivos.

         La eliminación de los topes máximos de cotización en puridad habría de ir acompañada por unas percepciones de jubilación proporcionales; pero este objetivo, en atención al mantimiento del carácter redistributivo del sistema básico de pensiones —al menos en su estrato más alto—, quizá no sea factible ni deseable. Sin embargo, en la medida de lo posible, sí que indefectiblemente se habría de elevar la cuantía de las percepciones futuras de jubilación de los contribuyentes con mayor poder adquisitivo, hasta cierto punto, para aproximarlas al aumento de la presión impositiva sobre dichas rentas. Ello por un lado preservaría el carácter de reparto —redistribuidor—, disminuiría la regresividad sobre las rentas más bajas, y respetaría —en buena parte— la proporcionalidad entre lo cobrado en concepto de percepciones y lo cotizado en concepto de contribuciones.)

         Los diferentes regímenes contributivos (General y especia­les) deberían tender a unificarse, de cara a simplificar la gestión. Es una práctica viciada y abusiva la de financiar los regímenes especiales con los fondos excedentarios del Régimen General. En general, se ha de aspirar a la autosufi­ciencia de los diferentes capítulos, mientras estos existan; en su defecto se han de arbitrar medidas de excepción: es el caso de los jornale­ros agrícolas. Los ingresos de cada capítulo (o régimen) han de revertir a su consiguiente cuenta: manteniendo el sistema de reparto, los superávits pueden capitalizarse, y en su caso, los déficits saldarse con superávits de años anteriores (82). En los regímenes sistemáticamente deficitarios, hasta su unificación con el General, han de compensarse sus déficits con ingresos provenien­tes de los presupuestos del Estado, no del régimen General. Una vez unificados todos los regímenes en uno solo, se ha de crear una caja común, y las prestaciones, con unos ratios y baremos compensadores, han de estar en una relación de proporcionalidad con las contribuciones.

         Es decir, se han de disminuir las grandes diferencias existentes en las tasas de rendimiento de cada uno de los regímenes, no reduciendo las prestaciones de los regímenes que aportan menos ingresos, ni aumentando desproporcio­nadamente las de los que más aportan, sino mediante fondos complemen­tarios —provenientes de los presupuestos— en beneficio de las pensiones de los que ingresan menos al fondo común de previsión (caja común) contribu­tivo, que como hemos visto debería estar financia­do, en parte, a través de contribuciones de la Seguridad Social, y en parte por la cuotaparte desviada de los presupuestos hacia la Seguridad Social, para atender a las necesidades corrientes de administración, reparto y ahorro capitalizado (para hacer frente a déficits posteriores). Esta cuotaparte de los presupues­tos (formada por fondos provenientes de impuestos directos) sería proporcional a las prestaciones económicas corrientes agregadas, si acaso con un margen que, en su exceso, sería capitalizado, y en su defecto, sería compensado con los recursos de años anteriores. Por último, el reparto se produciría en función de la contribución personal de cada antiguo cotizante (luego beneficiario), en aplicación de criterios objetivos y neutrales.

         Reiteramos nuevamente que, si bien los regímenes han de unficarse en uno solo, pueden existir diferentes tratamientos a casuisticas diferenciadas. Antes vimos de qué manera podría compensarse el agravio comparativo existente entre los sectores laboral-intensivos frente a los capital-intensivos. Del mismo modo, los sectores económicos y sociales con características especiales podrían disfrutar de condiciones —cuotas, tipos, gravámenes directos, topes máximos o mínimos, bonificaciones fiscales, etc.— especiales, si bien sus ingresos revertirían a la caja o fondo común única ya mencionada, con la aplicación de los mecanismos compensatorios (en las prestaciones, no en los mecanismos de financiación) ya vistos, entre los que hay que contar la existencia de fondos complementarios para compensar pensiones de sectores con un nivel contributivo bajo (que, como ya comprobamos, guardarían cierta proporcionalidad con el sacrifi­cio, o tasa de rendimiento, de cada estrato social).

         No sólo entre sectores sociales, sino también entre capítulos de gasto, se han de delimitar claramente las partidas: los ingresos obtenidos con las contribuciones laborales para pensiones han de dirigirse exclusivamente a las pensiones públicas contributivas (estos fondos se concentrarían —y en su caso se capitalizarían— en el fondo común —que englobaría a los que ahora son regímenes diferentes— destinado a pensiones contributivas). En su caso se deberían crear nuevas áreas de seguro, que se ajustarían a una cuotaparte predeterminada de los ingresos totales (directos y contributivos), que financiarían otras contingencias y alimentarían otros fondos, también capitalizables, en materia de invalidez laboral, accidentes, etc.

         Los ingresos obtenidos para las pensiones no deberían financiar otros conceptos (como la sanidad, por ejemplo). En caso de que —deducidas las prestaciones—, se obtengan saldos positi­vos, estos, como está dicho, se capitalizarán en un fondo o caja de previsión, que sirva para compensar déficits posteriores y para generar rentas o intereses. En caso de que, aun con esta cobertura de riesgos, históricamente se produzcan déficits, éstos serían enjugados por una partida presupuestaria extraordinaria, que asimismo partiría de un fondo de provisión previamente prefijado, y asimismo capitalizado, que estaría destinado a compensar este —o cualquier otro— tipo de imponderables en materia de protección social.

         Otros impuestos indirectos (como los impuestos especiales, sobre hidrocarburos, etc.), podrían canalizarse hacia la financiación de la protección social, como sucede en diversos países. Concretamente, podrían destinarse a satisfacer políticas de prevención y tratamiento de graves lacras sociales con alguna relación con los productos gravados: prevención y tratamiento de drogodependencias y alcoholismo, en el caso del alcohol; prevención, tratamiento e investigación en la lucha contra el cáncer o las enfermedades coronarias, en el caso del tabaco; prevención y tratamiento de las secuelas de los accidentes de tráfico, en el caso de la gasolina, etc. Las entidades locales pueden asumir un importante protagonismo en la financiación de sus propias parcelas y de su propio ámbito de competencia en la protección social.

         Para áreas de prestaciones «no monetarias», nuevamente es necesario delimitar claramente su cuotaparte de recursos; por extensión, ha de quedar claramente delimitada la proporción —entre los recursos obtenidos por vía impositiva y contributiva destinados a la financiación de la Seguridad Social— de los ingresos que financia cada partida de prestaciones; necesariamen­te se han de asignar cuotas específicas.

         Asimismo, no podemos olvidar la responsabilidad del Estado: ha de quedar claro el nivel de aportaciones públicas al margen de los ingresos corrientes ya especificados. Sus contribuciones presupuestarias han de partir, ya de las provisiones —capitaliza­das— para amortizar déficits de las cajas de previsión, ya de partidas provenientes de los presupuestos a partir de unas ratios específicas, evidentemente flexibles, pero en todo caso controla­bles y vinculantes. Se ha de establecer (véase figura 1) qué parte de los recursos provienen de ingresos corrientes (contribu­ciones e impuestos), destinados a financiar la Seguridad Social, qué parte de las provisiones suplementarias, qué parte de otras partidas preestablecidas de los presupuestos, y qué otra de diversas fuentes de financiación (deuda pública, transferencias de los organismos internacionales, operaciones de capital, etc.), así como qué parte es redistribuida a las Comunidades Autónomas. En definitiva, se ha de ganar en claridad, en transparencia y en delimitación de partidas.

         Es evidente que la única manera de sostener este sistema sin que las cargas sociales sean insoportables consistiría en perseguir sistemáticamente el fraude fiscal y el dinero negro. Si ello no fuese así el sistema fiscal y contributivo continuaría siendo profundamente injusto (pesaría más sobre los que tienen menos opciones de eludir sus responsabilidades fiscales: los asalariados), y se habría de aumentar la presión fiscal para que fuese viable. Simultáneamente, se ha de acabar con la economía sumergida (por lo que supone de competencia desleal hacia empresas que juegan limpio en el mercado), así como regular las bonificaciones y subvenciones, evitando que sean indiscriminadas e inocuas —y por tanto, innecesarias— en función de los fines que se pretenden.

         En definitiva, este sistema alternativo de financiación de la Seguridad Social se caracterizaría por: 1) la imposición directa y progresiva; 2) el mantenimiento de sus características de reparto, enriqueciéndolas con la capitalización de excedentes en los recursos financieros; 3) por la compensación de riesgos pasados y futuros mediante sus fondos de capitalización (también llamados cajas de previsión); 4) por la existencia de un capítulo presupuestario dedicado específicamente a la provisión de fondos para insolvencias y descapitalización de dichas cajas de previsión, o de otros apartados de la Seguridad Social; 5) la autofinanciación de los diferentes regímenes y las diferentes categorías profesionales (contando con su posterior unificación), con eventuales inyecciones del Estado para compensar desigualda­des, mediante fondos extraordinarios de compensación de pensio­nes; 6) el mantenimiento de la neutralidad fiscal y contributiva entre sectores capital- intensivos y laboral-intensivos; 7) la conservación de la faceta contributiva, aunque atenuada y equilibrada (menos regresiva, y más equitativa, mediante un reajuste sobre tipos y topes máximos); 8) la cooperación con el sistema de impuestos indirectos «especiales»; 9) la clara delimitación de ámbitos y partidas; 10) la transparencia en el papel y la aportación del Estado; y 11) la represión y emersión de la economía sumergida y el fraude fiscal.

         Por último, la puesta en marcha de un sistema de Seguridad Social como el propuesto implicaría la asunción neta de la responsabilidad individual del contribuyente en la financiación de sus prestaciones económicas (con las salvedades antes apuntadas respecto al protagonismo del Estado a la hora de ajustar y equilibrar distintas situaciones de desigualdad entre diferentes categorías socioprofesionales), mientras que, como la lógica económica presupone, pasaría a la competencia del Estado aquellos bienes y servicios que, por su carácter social colecti­vo, o no apropiable, han de beneficar por igual al conjunto de la sociedad (sanidad, servicios sociales, y compensación de cierto tipo de rentas, así como la atención a los colectivos más desfavorecidos, en metálico o en especie). Esta conciencia clara de responsabilidad individual, esta divergencia diáfana de protagonismos sociales, hace al contribuyente más consciente de sus derechos y deberes sociales, y al sistema en su conjunto más eficiente y solidario.

7.2. Mejora en las prestaciones sociales públicas

         Las actuaciones en materia de prestaciones sociales han de tender a su universaliza­ción, a su mejora y a su complementación con el sector privado, en las áreas que esta complementación no sean un obstáculo, o un menoscabo, sino un refuerzo de la protección social del individuo.

         Por ello, como primer paso, se ha de aspirar a la cobertura de todos los ciudadanos (independientemente de su status activo o pasivo por naturaleza y derecho), en las distintas facetas de la protección social (económica, sanitaria y asistencial). Su carácter ha de ser universalista, y ha de englobar unos mínimos vitales que comprendan: prestaciones económicas (pensiones, subsidios de invalidez o disminución física o psíquica, la renta -mínima- individualizada universal para la población pasiva por naturaleza y derecho, y el trabajo social retribuido de los parados); prestaciones sanitarias integrales (incorporando a ciertas prestaciones de compensación de rentas la prestación médico-farmacéutica); así como el acceso a servicios sociales y de protección familiar.

         La renta mínima individualizada universal, de carácter asistencial, iría digirida a aquellos colectivos en edad laboral que por diversas razones (están en el paro no subsidiado, son estudiantes en activo, están realizando prestaciones obligatorias de carácter militar o social...) están en la categoría estadísti­ca de «no ocupados», pudiendo estarlo, o también a aquellos otros colectivos (niños y estudiantes menores de 16 años) que no siendo población activa tienen una serie de necesidades (y suponen una carga familiar) que el Estado ha de satisfacer, si es que se quiere partir de una igualdad real de oportunidades. (El colectivo de «amas de casa» ha de ser considerado población activa a todos los efectos, y dado su especificidad y las dificultades de control efectivo de su actividad laboral, el Estado no debería hacerse cargo de otorgarle una renta mínima individualizada, sino en todo caso garantizarle, por ley, su derecho a percibir una cuotaparte del monto total ingresado en la unidad familiar —enriquecida, en su caso, con su acceso a determinadas partidas de la renta individualizada universal— como remuneración a su actividad laboral, social y familiar.) De este tema hemos hablado extensamente en la sección segunda, hacia donde remitimos al lector.

         (Es evidente que tales prestaciones no serían otorgadas sin más, sin contrapartidas: los estudiantes han de demostrar rendimiento en sus estudios; los parados subsidiados han de realizar alguna actividad socialmente útil, complementada con cursos de reciclaje y perfeccionamiento laboral; los colectivos marginales subsidia­dos han de efectuar esfuerzos demostrables de integración sociolaboral, etc. Por otro lado, han de documentar fehaciente­mente su condición —de parados, de estudiantes en activo, de personas necesitadas— mediante una total transparencia fiscal, y han de colaborar siquiera simbólicamente, con un gravamen impositivo, en el ingreso fiscal nacional.)

         Se han de desglosar claramente, en las prestaciones económicas, las que son contributivas de las que no lo son: partiendo de los mínimos vitales garantizados para el conjunto de la población, las primeras se han de primar mediante unas prestaciones proporcionales a sus contribuciones (teniendo en cuenta que la progresividad en la financiación de la Seguridad Social la aseguraría la imposición directa y universal, ya sea en forma de contribuciones —con la eliminación de los topes máximos, aunque en este caso sería más adecuado hablar de proporcionalidad—, ya sea en forma de impuestos sobre los ingresos personales o societarios).

         Se entiende por prestaciones contributivas aquellas que están sostenidas por cuotas contributivas e impuestos directos, y han de guardar una cierta proporcionalidad con lo cotizado, así como cubrir —en las prestaciones no económicas— las personas a cargo del beneficiario; también lo son aquellas que son sosteni­das por rentas pasadas (antiguas cotizaciones). Se entiende por prestaciones no contributivas las que no entran en la categoría anterior (como un caso singular han de cubrir las personas impedidas, que no puedan ejercer actividades económicas y tengan necesidades especiales: se presupone que estos individuos son «no activos» contra su voluntad, lo que, dadas sus especiales circunstancias, implicaría un tratamiento diferenciado). En todo caso, se ha de considerar la contribución como «individual», no con carácter «familiar», excepto por lo que se refiere a las prestaciones no económicas, que como sabemos tienen carácter no apropiable por ningún individuo en particular, pero que requieren de una cierta atribución administrativa, que en este caso facilitaría la estructuración familiar (véase figura 2).

         En el caso de las prestaciones contributivas el nivel de las prestaciones económicas asignadas por el Estado a partir de las cotizaciones de los contribuyentes habría de destacarse claramen­te sobre el de las no contributivas, de cara a desestimular actitudes parasitarias. A otros niveles (sanitario y social), por su carácter de mínimo vital, no sería aconsejable establecer categorías.

         (Las prestaciones no contributivas, entre las que se situaría la renta mínima individualizada universal, se podrían calcular utilizando un baremo preestablecido, como el salario mínimo interprofesional. Pero sería más adecuado que el baremo de referencia tuviese un carácter flexible, fluctuando en torno a unas tablas estadísticas periódicas —por ejemplo las empleadas para calcular el Índice de Gini—, a un nivel de renta predetermi­nado.)

         Por lo que se refiere a las prestaciones no contributivas, el sistema de Seguridad Social otorgaría prestaciones económicas a aquellas personas no cubiertas —o insuficientemente cubiertas— por el sistema contributivo, en estado de necesidad y sin recursos, que cumplieran los requisitos legales definidos en la legislación establecida al efecto (partiendo de los supuestos que, como vimos en el capítulo segundo de la segunda sección, desglosan la población en dos grandes bloques: 1) la población activa por naturaleza y derecho y, 2) la población pasiva por naturaleza y derecho). Las prestaciones económicas han de cubrir unos mínimos vitales de subsistencia, que han de ser complementa­dos por la atención sanitaria y asistencial elemental. Asimismo, el Estado se ha de hacer cargo de los programas de promoción social que ayuden al necesitado a salir de su situación de precariedad, ya sea en el ámbito de su inserción social y profesional como en el de su alojamiento.

         El Estado, por otro lado, habría de hacerse cargo, en base a los presupuestos, de otorgar pensiones complementarias en caso de que el antiguo cotizante contributivo no hubiese llegado a un período de cotización mínimo establecido o a un determinado nivel de ingresos (guardando el principio de proporcionalidad antes mencionado).

         Las cuotas que financian las pensiones han de tener carácter obligatorio (aunque, como hemos visto, los tipos serían inferio­res a los actuales). Las otras fuentes de financiación, tanto los impuestos directos como los indirectos, también tendrían carácter obligatorio y de retención en origen; las prestaciones económicas complementarias —como hemos visto en el punto anterior— proven­drían de transferencias del Estado con cargo a los presupuestos.

         Partiendo de los mínimos vitales, el sistema ha de tender a contemplar, con el tiempo, prestaciones actualmente no incluidas en el régimen general de la Seguridad Social, fundamen­talmente de carácter sanitario y asistencial: revisiones médicas, medicina natural, termalismo, odontología, planificación familiar, guarderías públicas, residencias, apartamentos para la tercera edad, atención a las minusvalías —centros de día y residencias—..., en régimen concertado o no.

         No nos resignamos a obviar una grave carencia de buena parte de los países desarrollados: el derecho —no respetado— a una vivienda digna para todos los ciudadanos. Se han de implementar medidas para llenar de contenido este derecho constitucional. Nosotros planteamos que esta aspiración ha de situarse entre los elementos mínimos a integrar en el capítulo de «protección social»; como de hecho así sucede, aunque a niveles puramente testimoniales.

         Ciertos doctrinarismos contrarios a la propiedad privada (por ejemplo, de inspiración marxista) han contribuido a beatificar ciertas fórmulas de alquiler o arrendamiento inmobi­liario aplicados a bienes raíces (viviendas y locales producti­vos), con lo cual, de facto, han precarizado el mercado inmobi­liario. Su traslación al marco político y normativo ha menoscaba­do el derecho universalmente reconocido a una vivienda digna, y ha ampliado los márgenes de arbitrariedad de los arrendadores, a costa de la precariedad e incertidumbre de los arrendatarios.

         Ante esta situación, caben varias estrategias de actuación: fomento público de espacios residenciales y de negocios bajo el régimen de alquiler; presión impositiva sobre los patrimonios inmobiliarios para forzar su inserción competitiva en el mercado de la vivienda y de las superficies comerciales e industriales; penalización de los bienes raíces expectantes y especulativos; creación de nuevas formas de propiedad usufructuada, o de alquiler con opción a compra, etc. Sobre ello, con un enfoque alternativo, nos referiremos nuevamente en las conclusiones finales.

         En definitiva, este sistema se caracterizaría: 1) por ser de carácter obligatorio; 2) por su carácter universal; 3) su esfuerzo redistributivo y solidario; 4) su carácter proporcional; y 5) su mayor flexibilidad. Sin embargo, pueden surgir dos objeciones: 1) su viabilidad, o por decirlo de otra manera, la «solvencia» del sistema para llevar a cabo esta política expansiva de atención social; y 2) su posible efecto inflaciona­rio.

         Por lo que se refiere a la primera preocupación, es necesario insistir en el prerrequisito del éxito en la lucha contra el dinero negro, la desocupación y la economía sumergida, en el esfuerzo por crear una conciencia participativa y cívica entre la ciudadanía, en la mejora de la gestión de recursos, y en la acentuación del carácter progresivo y reequilibrador de los ingresos públicos.

         Respecto a la segunda preocupación, como vimos en la segunda sección, el peligro inflacionario que provocaría el bombeo de recursos de una política social más redistributiva, más universa­lista, y con más y mejores prestaciones sociales, se ha de corregir con una política fiscal más progresiva: más intensiva con los sectores tradicional o coyunturalmente defraudadores, con la riqueza ociosa e improductiva, y con el gasto suntuario; y más extensiva con los sectores sociales —potencialmente principales beneficiarios de esta actuación social— aún no gravados (no olvidemos el importante capítulo del fomento del ahorro). También se hace necesaria una gestión recaudatoria y de control del gasto más eficiente, y una política de fomento de la competencia en las estructuras productivas. Esta política —a partir de una reorien­tación de las funciones del Estado— es el mejor elemento equilibrador y regulador del exceso de liquidez del sistema.

7.3. Mejora en la gestión y administración de los recursos y servicios públicos

         Las acciones llevadas a cabo en el ámbito de la protección social y de la financiación se han de completar con una decidida actuación en la esfera de la gestión, que permita obtener la mayor eficiencia de los recursos disponibles, que la sociedad pone en manos de quien administra las prestaciones y servicios.

         Ello, nuevamente, implica una mejora en la gestión recauda­toria, como por ejemplo en la aplicación de las normas sanciona­doras del fraude y la morosidad, y en las destinadas a sensibili­zar a los interesados (cotizantes, empresas, beneficiarios, contratistas de la Seguridad Social) en sus responsabilidades en cuanto a la financiación y uso del gasto social.

         Se hace necesaria una mejora en la información pública, así como la simplificación y agilización de los trámites burocráti­cos; una articulación, desarrollo y perfeccionamiento de los procesos informáticos que permitan disponer a tiempo real de los historiales laborales, asistenciales y clínicos de los beneficia­rios de un servicio determinado (respetando los límites legales del derecho a la intimidad). También una racionalización de las estructuras (incorporando o coordinando entre sí los diferentes sistemas públicos de pensiones, sean contributivos o asistencia­les); es decir, salvaguardando el principio de independencia, el establecimiento de una mayor interdependencia entre los regímenes contributivos y los de naturaleza pública no contributiva, así como con los privados (con la finalidad, por ejemplo, de establecer baremos que señalen o desaconsejen la necesidad de fondos complementarios a las pensiones contributivas, etc.).

         Es urgente la consecución de la máxima coordinación posible entre los servicios sanitarios y sociales, de forma que poten­ciando, por ejemplo, los segundos, se descongestio­nen los servicios hospitalarios de la población anciana con enfermedades crónicas, aumentando así la oferta de internamiento hospitalario con un importante ahorro de gastos, y facilitando una atención más humana al enfermo (sin menoscabo de los necesarios gastos en mejora y ampliación de infraestructuras sanitarias).

         Como hemos venido insistiendo a lo largo de este libro, no se conseguirá una auténtica mejora del servicio sin la correlati­va mejora en la gestión administrativa y asistencial: incorpora­ción de nuevos elementos de control de la productividad, capacitación e interés de los trabajadores, etc. El fin del concepto de «funcionariado» o de «función pública» y su sustitu­ción por el de «trabajador del sector público», permitiendo su homologación (dentro de unos parámetros progresivos de estabili­dad en el empleo y creación de incentivos) con el ámbito de derecho privado, puede hacer mucho por acercar los servicios públicos al ciudadano.

         Los cursos de reciclaje, las pruebas de capacitación, el rendimiento y la experiencia han de ser activos a valorar en la carrera profesional del trabajador, de igual manera que la negligencia, la dejadez o ineptitud han de ser contabilizados como pasivos. Ésta es la única manera de tender a la profesiona­lización, y de alejarse de la tentación burocrática de los recursos humanos. Ante el trabajo de gestores, administrativos y profesionales del sistema público de la Seguridad Social han de aplicarse los mismos mecanismos de estímulos, premios e incentivos o, por el contrario, despidos, o expendientes, existentes en el sector privado.

         Igualmente, se ha de considerar al trabajador, gestor o administrativo de manera equivalente a como se hace en el sector privado, a todos los efectos: salarial, expectativas de promo­ción, etc. Es necesario introducir las nociones de «responsabili­dad», de «gestión de recursos limitados», así como de «riesgo y quiebra» en la actividad de las AA.PP. responsables de la Seguridad Social. Si ello no fuera así todo el resto de medidas alternativas propuestas no serían sino un parche al derroche, la irresponsabilidad, la negligencia (cuando no a la corrupción) y el recurso al Estado subsidiador.

         Es necesario estimular el uso eficiente de los recursos sanitarios. Para ello es necesario ofrecer autonomía financiera (autorresponsabilidad), a partir de los recursos limitados en función de las necesidades, a los centros asistenciales. Sería bueno estimular la sana competencia (entre médicos, por ejemplo), y flexibilizar las condiciones de percepción de prestaciones (listas de médicos abiertas, por ejemplo).

         Ello permitiría flexibilizar las prestaciones ofrecidas por la Seguridad Social, partiendo de un mínimo básico (dada su naturaleza redistribuidora y solidaria). A partir de este mínimo el sistema ha de estar en condiciones de ofrecer atenciones (si es necesario, de forma concertada) que actualmente el sistema público no presta. De todos modos, las prestaciones han de estar bajo un rígido control en su correcto desarrollo y aplicación, con la supervisión y salvaguardia de los órganos de control e inspección competentes.

         Es decir, la gestión de los recursos públicos ha de partir de la base de que: 1) son limitados; 2) su correcta administra­ción es un imperativo social; 3) han de estar bajo control y cobertura de órganos competentes e imparciales; 4) su gestión debe ser racional, descentralizada y transparente; 5) el acceso al público ha de ser directo y regular, mediante mecanismos de información en tiempo real; 6) los trámites y la administración deben ser simples y poco burocratizados; 7) la motivación y capacitación de los profesionales y gestores, la correcta.

7.4. El sector privado

         Ya a comienzos de esta sección adelantábamos que tradicio­nalmente se había considerado a la Seguridad Social como una responsabilidad exclusiva del sector público, dado su carácter asistencial, redistributivo y benefactor. No obstante, la consolidación de un nuevo contexto económico y social, y sobre todo el precedente de variadas experiencias europeas (como pueden ser Suiza, Dinamarca y Holanda) ha ofrecido nuevos modelos de desarrollo de las prestaciones sociales en absoluto incompatibles con una economía social de mercado firmemente asentada.

         En materia de pensiones, hemos visto el caso suizo, donde a un sistema «obligatorio» de carácter contributivo se le superpone otro sistema, obligatorio, y también contributivo, de carácter privado, aunque su gestión se realiza mediante el sistema de capitalización, no el de reparto. Pensamos que este modelo podría ser aplicable en cualquier país desarrollado, a partir de una base mínima de cotización establecida por ley.

         Sus ventajas son múltiples: 1) modera el consumo; 2) complementa rentas futuras; 3) genera intereses que se añaden al fondo de previsión; y 4) estimula el ahorro privado. En definiti­va, este sistema serviría, por un lado, como complemento ideal del sistema público de pensiones, y por otro, como drenaje de rentas que de otra forma tendrían un efecto inflacionario: ¿qué otro mejor estabilizador económico? (83).

         (Es ocioso insistir en que este modelo es aplicable a todo tipo de seguros: de accidentes, de invalidez, etc. Es un hecho corroborado que el mutualismo laboral y empresarial hacen una importante labor en esta materia.

         Pensamos que un sistema oblitagorio por capitalización, complementario del sistema de reparto —especialmente a partir de niveles mínimos individuales de renta— puede hacer mucho para aumentar los niveles de proporcionalidad entre lo contribuido y lo percibido. Se podrían estudiar fórmulas de socialización de dichos beneficios, si se opta por no otorgar un carácter «individual» al segundo pilar obligatorio por capitali­zación. Por último, sería indiferente si estos fondos fuesen gestionados por el sector público o por el sector privado, siempre que se respetaran ciertas garantías de preservación y salvaguarda de dichos capitales, y no se perdiera de vista el objetivo final: el otorgamiento futuro de prestaciones de jubilación, en oposición a una gestión a corto plazo basada en el lucro inmediato sin aversión al riesgo.)

         De cara a la asistencia sanitaria, lo dicho anteriormente no está igual de claro. Partimos de la base de que en los países del entorno europeo —independientemente de su funcionamiento— el sistema público está firmemente consolidado. (Por otro lado, sería poco inteligente desandar un camino que sistemas con primacía del sector privado en sanidad intentan atravesar penosamente.) Aplicando el principio de la selección adversa, no todo el mundo está en disposición de pagar primas a medida del riesgo mayor; este riesgo, en un sistema progresivo, lo ha de asumir el Estado.

         De este modo, dejemos al Estado asumir su función protectora en materia de asistencia sanitaria. Pero apliquemos al Estado, eso sí, los principios de funcionamiento y gestión racional de la empresa privada; sólo así conseguiremos que el sistema sanitario satisfaga su función social con las ventajas del sector público, y también con las del sector privado (solidaridad de un lado, y economicidad del otro).

         El sector privado tiene mucho que decir (y hacer) en las llamadas «prestaciones complementarias», e incluso «suplementa­rias». Existe una importante tradición de medicina privada en numerosos países países europeos, entre ellos España. Lo mismo hemos de decir respecto a otras prestaciones sociales: residen­cias de ancianos, centros de planificación familiar, de desinto­xicación de toxicómanos, etc. Pero no es desmantelando el sistema público como el sistema privado prosperará: a medida que un país se vaya desarrollando serán evidentes nuevas necesidades en materia de sanidad y otras prestaciones sociales, a las cuales atenderá, en ciertos casos, el mercado (a veces concertadamente con el Estado). La condición de desarrollo de un sistema privado no es la reducción del público, sino el enriquecimiento de la sociedad.

 

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